Cercle Frédéric Bastiat

2016-12-09 19:15:39

VERS LE TOTALITARISME SOCIAL

, par Thierry Foucart

La démocratie sociale est née en France pendant la Révolution de 1848. Prévue dans le programme du Conseil national de la résistance, la sécurité sociale destinée aux salariés a été créée en 1945 et étendue peu à peu, sous des formes voisines, à la quasi-totalité de la population française. La loi du 14 juin 2013 pour la sécurisation de l’emploi s’inscrit dans cette dynamique et prévoit, parmi d’autres mesures, une assurance complémentaire santé obligatoire pour tous les salariés du secteur privé. Nous étudions dans cette annexe les objectifs sociaux de cette loi, l’argumentation sur laquelle elle est fondée et ses conséquences.

1. LES OBJECTIFS DE LA LOI

La volonté de sécuriser l’emploi résulte d’une enquête menée par l’Institut de Recherche et de Documentation en Économie de la Santé (IRDES) en 2009. Des accords entre partenaires sociaux ont été signés juste après cette étude, imposant à certaines catégories de salariés de souscrire un contrat d’assurance complémentaire santé auprès d’un organisme choisi par les accords de branche ou les conventions collectives, et aux entreprises de la branche de financer la moitié des cotisations.
Le 11 janvier 2013, un accord national interprofessionnel a été conclu entre les partenaires sociaux. Le projet de loi a repris les termes de cet accord, et la loi a été votée après une étude d’impact publiée le 5 mai 2013. Le Conseil constitutionnel a invalidé son article premier, laissant une certaine marge de liberté aux employeurs en leur confiant le choix, après consultation des personnels, des garanties couvertes (avec un plancher) et de l’organisme chargé de la gestion des contrats.
L’enjeu est le suivant : « Aujourd’hui, dans un contexte de baisse de la participation de l’Assurance-maladie aux dépenses de santé, les enjeux autour de la couverture complémentaire santé et de la prévoyance sont au cœur du débat public. En effet, bénéficier d’une complémentaire santé permet d’accéder plus facilement à des soins et d’y renoncer moins souvent pour raisons financières. » L‘analyse de l’IRDES montre aussi l’existence d’inégalités nombreuses entre les salariés suivant la taille de l’entreprise (les grandes entreprises offrant plus souvent une complémentaire santé à leur personnel que les petites) et le statut des salariés (certaines garanties étant réservées aux cadres, les salariés en CDD étant exclus du dispositif etc.).
L’augmentation des garanties est un autre argument : les contrats collectifs sont considérés comme offrant une meilleure couverture, en particulier en optique et dentaire, que les contrats individuels. « Les accords collectifs doivent prévoir des garanties collectives présentant un degré élevé de solidarité et comprenant à ce titre des prestations à caractère non directement contributif, pouvant notamment prendre la forme d’une prise en charge partielle ou totale de la cotisation pour certains salariés ou anciens salariés, d’une politique de prévention ou de prestations d’action sociale. »
Les objectifs initiaux de la loi sont donc de faciliter l’accès aux soins, de compenser la baisse de la participation de l’assurance-maladie aux dépenses de santé, d’établir l’égalité des salariés devant la santé, et de mettre en place un régime solidaire.
Ils montrent une confusion de la démocratie politique (la loi est votée par le Parlement) et de la démocratie sociale (les accords sont conclus entre les partenaires sociaux). La loi intervient dans la sphère privée et dans la liberté d’entreprendre, et la situation qu’elle crée est celle que la loi El Khomri, dont l’objectif est de libérer les salariés et les entreprises de la tutelle des accords de branche sous certaines conditions, cherche à faire disparaître.

2. L’APPLICATION DE LA LOI.

La première question qui se pose est de savoir si, concrètement, ces objectifs sont justifiés et s’ils sont atteints ou peuvent l’être.
D’après l’étude de l’IRDES, en 2010, 95% de la population française étaient assurés auprès d’une complémentaire santé, dont 56% par un contrat individuel et 44% par un contrat collectif. Il restait donc 5% de non assurés dans la population française. Les personnes démunies bénéficiant depuis 1999 de la CMU ou d’aide à l’acquisition d’une complémentaire santé, ces 5% rassemblent plutôt des travailleurs non salariés (TNS) ou des retraités, ainsi que des chômeurs et des salariés en CDD dont les revenus sont trop élevés pour donner droit à la CMU. Les retraités et les TNS ne sont pas concernés par la loi du 14 juin 2013. L’extension à tous d’une complémentaire santé consiste donc à intégrer dans le système les chômeurs et des salariés qui en étaient exclus, c’est-à-dire une très faible proportion de l’ensemble des salariés disposant de moyens financiers leur permettant de s’assurer eux-mêmes s’ils le souhaitent. Le nombre de personnes couvertes par une complémentaire santé n’a donc pas significativement augmenté du fait de la loi.
Les déclarations expliquant qu’on ne se fait pas soigner pour des raisons de coûts sont certainement justifiées dans certains cas, mais doivent être considérées avec la plus grande prudence ; elles peuvent correspondre à des choix budgétaires individuels reléguant la santé à une place peu importante par rapport à d’autres dépenses. Si l’on considère que certains foyers n’ont pas les moyens financiers de se soigner, la solution aurait pu simplement consister à augmenter le plafond de revenus donnant droit à la CMU.
Faciliter l’accès aux soins consiste à rendre accessibles des soins coûteux. Une circulaireprécise trois principaux axes d’action :
• garantir le contenu de la couverture santé en fixant des planchers de prise en charge ;
• réguler les dépassements d’honoraires ;
• agir sur les prix de l’optique.
Parmi les moyens utilisés pour mettre en œuvre la loi, certains consistent à réduire les coûts des garanties minimales prévues en remboursant :
• l’intégralité du ticket modérateur sur les consultations, actes et prestations remboursables par l’assurance-maladie sous réserve de certaines exceptions,
• la totalité du forfait journalier hospitalier en cas d’hospitalisation,
• les frais dentaires (prothèses et orthodontie) à hauteur de 125 % du tarif conventionnel,
• les frais d’optique forfaitaires par période de 2 ans (annuellement pour les enfants ou en cas d’évolution de la vue) avec un minimum de prise en charge fixé à 100 € pour une correction simple.
• les dépassements d’honoraires sans limitation pour les médecins ayant adhéré au Contrat d’Accès aux Soins (CAS), limités à 100% maximum de la base de remboursement pour les autres.
Tous les contrats d’assurance complémentaire santé doivent respecter ces contraintes depuis le 1er janvier 2016 : l’offre de soins est complètement contrôlée par la loi. L’amélioration des garanties de base est complétée par un plafonnement des remboursements des dépassements d’honoraires et des lunettes.
En laissant aux entreprises la responsabilité du choix des garanties et de la compagnie d’assurance ainsi que la possibilité d’offrir des garanties différentes suivant le statut des salariés, la loi n’a pas supprimé les inégalités entre les salariés d’une même entreprise ni entre les entreprises. Les accords de branches existant avant la publication de la loi n’ont pas été abrogés par suite d’unjugement de la cour de cassation et laissent perdurer une inégalité entre les entreprises suivant la branche à laquelle elles appartiennent, certaines ayant par la loi la liberté de choisir l’entreprise et la couverture médicale de leurs salariés, d’autres non par suite des accords de branche. La mise à l’écart des travailleurs non salariés (exploitants agricoles, artisans, commerçants, professions libérales) et des fonctions publiques d’État, territoriale et hospitalière du dispositif crée une inégalité supplémentaire. Ces inégalités ne répondent pas à l’objectif de la loi.
Les plafonnements des remboursements prévus dans les contrats devenus obligatoires contraignent les professionnels de la santé à minimiser leurs coûts ou à proposer des facilités de paiement, par exemple un crédit. Il faut espérer qu’ils ne diminueront pas la qualité de leurs prestations. C’est loin d’être évident dans un contexte de progrès médicaux rapides et de plus en plus coûteux.
Il est surprenant qu’un gouvernement de gauche ait choisi de recourir au secteur privé pour atteindre des objectifs de démocratie sociale qui auraient pu être satisfaits par l’assurance-maladie de la sécurité sociale ; il aurait suffi d’augmenter les garanties de l’assurance-maladie en augmentant les cotisations, et d’augmenter le plafond de ressources donnant droit à la CMU. Il est surprenant aussi que le gouvernement précédent ait accepté la restriction de la liberté individuelle et entrepreneuriale alors qu’il prétend en être le défenseur. L’argument commun aux deux est l’intérêt général, concept qui mérite d’autant plus d’être examiné de près qu’il est utilisé pour contredire les valeurs fondamentales de la démocratie.

3. L’INTÉRÊT GÉNÉRAL ET LES INTÉRÊTS DES ASSURÉS.

La notion d’intérêt général reste bien vague selon Guillaume Merland : « il s’avère que, parmi les textes constitutionnels de référence, aucun ne renvoie à la notion d’intérêt général. Le silence de la Constitution paraît donc a priori condamner le recours à celle-ci dans la jurisprudence constitutionnelle. Tel n’est pourtant pas le cas. Surmontant l’obstacle textuel, la Haute Instance décide d’intégrer l’intérêt général parmi ses instruments de contrôle de la loi. Plus précisément, elle l’érige en condition de constitutionnalité de la loi. Lorsque le législateur restreint l’exercice de certains principes, droits ou libertés protégés par le Conseil, il doit justifier son action par la poursuite d’un intérêt général. »
Merland voit dans l’absence de la notion d’intérêt général dans les textes constitutionnels un « obstacle textuel ». Il s’agit plutôt d’un obstacle conceptuel. L’intérêt général n’est jamais défini lui-même, mais entre dans la définition d’autres concepts comme « service public », « travail public », « ordre public » et « domaine public ». On considère en France, avec Rousseau, qu’il transcende les intérêts privés et conduit l’individu à accepter la restriction de ses droits fondamentaux, le transformant en citoyen.
Dans certains cas, la santé publique relève évidemment de cette conception. Par exemple, l’obligation de vacciner la population contre certaines maladies contagieuses ont fait disparaître des pathologies endémiques en France et en Occident, au profit de la totalité de la population : l’intérêt général transcende de façon évidente les intérêts particuliers, et d’ailleurs, il y a très peu de réactions contre cette obligation (même si leur nombre semble augmenter).
Mais l’objectif de la loi du 14 juin 2013 concerne la santé individuelle, sans conséquence directe sur la santé de la population : il est paradoxal d’imposer à chacun une assurance complémentaire santé alors qu’on ne peut pas l’obliger à se soigner (sauf dans le cas de troubles mentaux et dans un cadre légal très contrôlé).
Pour établir la transcendance de l’intérêt général sur les intérêts privés, on le définit par une fonction d’utilité collective prenant en compte les fonctions d’utilités individuelles, suivant le concept libéral.
Cette fonction est généralement un agrégat (moyenne ou somme) des fonctions d’utilités individuelles (Arnsperger, Van Parijs, 2000). La justice sociale consiste alors à maximiser la fonction d’utilité collective sous les contraintes de la théorie de la justice choisie.
Une des contraintes de l’égalitarisme libéral de Rawls (Rawls, 1987) est que cette maximisation ne diminue aucune fonction d’utilité individuelle. La loi du 14 juin 2013 ne respecte pas cette contrainte. La souscription obligatoire d’un contrat individuel non choisi est dans certains cas une diminution de la fonction d’utilité individuelle. Par exemple, certains contrats, en particulier de mutuelles, sont des contrats de type « famille », c’est-à-dire couvrent pour une cotisation unique l’ensemble des membres du foyer, quel qu’en soit le nombre. Par suite, les célibataires paient pour les familles. De même, la cotisation peut être proportionnelle au salaire (c’est souvent le cas des mutuelles), alors que les frais de santé en sont indépendants : les cotisations des cadres et cadres supérieurs financent les dépenses de santé des autres.
Cette diminution de la fonction d’utilité individuelle est imposée en France au nom de la solidarité, valeur absente de la Déclaration universelle des droits de l’homme et qui ne figure dans le préambule de la Constitution que « devant les charges qui résultent des calamités nationales. » La situation actuelle de la santé en France ne peut être évidemment considérée comme telle.
En validant la loi du 14 juin 2013 (à l’exception de son article premier), le Conseil constitutionnel a considéré que l’objectif de la loi relève de l’intérêt général. Ignorant le principe de précaution, il n’a pas évalué le risque que cet objectif ne soit pas atteint, et ne l’a pas mis en rapport avec la restriction des droits fondamentaux.
Pourtant, l’éventualité de l’échec est évidente : l’assurance-maladie de la sécurité sociale est en déficit permanent malgré son monopole et toutes les lois de financement précédentes. La loi réduit ainsi la liberté entrepreneuriale et individuelle dans un objectif d’intérêt général qui n’est pas atteint, ni au plan financier, ni au plan de l’égalité réelle, ni au plan de l’égalité en droit.
Certains citoyens n’acceptent plus la restriction de leurs droits fondamentaux et considèrent que le contrat social est rompu. La violence de leurs réactions s’explique alors par celle de l’administration qui impose ses règles sans respecter les droits fondamentaux ni même les principes humanitaires élémentaires : comment un agriculteur ou un travailleur non salarié peut-il réagir devant des cotisations obligatoires qui dépassent parfois son revenu, sinon par des manifestations violentes ?

4. ALLÈGEMENT DES COÛTS

Pour l’IRDES, « du point de vue assurantiel, la complémentaire santé d’entreprise permet, lorsqu’elle est obligatoire et suffisamment étendue, une mutualisation des risques pour l’ensemble des salariés couverts. Le pouvoir de négociation lié directement à cette mutualisation allège le coût d’un tel contrat. »
En principe, le caractère obligatoire de la complémentaire santé devrait limiter effectivement les droits d’entrée consacrés à la commercialisation du contrat, et l’augmentation du nombre d’assurés permettre une économie d’échelle sur les frais de gestion. Mais il exerce aussi l’effet inverse, en empêchant la renégociation des contrats auprès de la concurrence, et en créant dans chaque entreprise un monopole peu enclin à chercher la productivité. Ce monopole existe déjà : c’est celui de l’assurance-maladie de la sécurité sociale. On peut penser que c’est le manque de productivité de cette dernière qui a incité les pouvoirs publics et les partenaires sociaux à recourir au secteur privé, admettant ainsi qu’un monopole assorti d’une obligation ne diminue pas toujours les coûts.
Pour les entreprises, il s’agit d’une augmentation de charges puisqu’elles financent pour au moins la moitié les cotisations de leurs salariés. Elles bénéficient de dégrèvements fiscaux, comme la disparition de la C3S, qui représente 0,16% du chiffre d’affaires et deviendra effective en 2017, mais l’employeur n’est exonéré de charges sociales que dans la limite de 12% du plafond annuel de la sécurité sociale, et les entreprises de plus de neuf salariés doivent s’acquitter d’un forfait social égal à 8 % de leur participation au contrat d’assurance santé.
Au plan collectif, le coût moyen de la complémentaire santé doit être comparé à celui des garanties couvertes : la différence est le prix du risque et de la solidarité. Par exemple, les frais afférents aux contrats santé commercialisés par le groupe Humanis, qui assure par des conventions de branche les salariés agricoles depuis 2009, sont les suivants : frais d’acquisition (ou droits d’entrée) de 4,2% et de gestion de 10,7%. S’y ajoutent la taxe sur les conventions d’assurance : 7% et la taxe de solidarité additionnelle : 6,27%. Le total des prélèvements s’élève à 28% environ, ce qui revient à augmenter le coût de la santé de 28% : en moyenne, sur 10 euros de cotisation, 7,8 € sont consacrés au remboursement des soins proprement dits.
Ces frais varient d’une compagnie à l’autre : la mutuelle d’Air France pratique des taux beaucoup plus bas : 0% de frais d’acquisition, 6,7% de frais de gestion. D’après Le Monde du 24 avril 2014, en 2012, les frais (droits d’entrée plus frais de gestion) des compagnies d’assurance, c’est-à-dire le coût du risque s’établissaient en moyenne à 24,6 % et ceux des mutuelles à 17,5%. L’obligation de souscrire une complémentaire santé permet éventuellement de diminuer le coût moyen des contrats, mais impose donc une dépense supplémentaire importante par rapport aux coûts des garanties et accentue l’inégalité entre les salariés d’entreprises différentes.
La prise en charge de 50% de la cotisation réduit partiellement le coût de la complémentaire santé pour les salariés, mais cet avantage en nature est soumis à l’impôt. L’avantage est d’autant plus réduit que le contribuable est fortement imposé. Dans le cas d’une cotisation proportionnelle au salaire, les salariés fortement imposés sont doublement pénalisés.
La loi du 14 janvier 2013 comporte donc une part de redistribution, conformément à son objectif d’égalité, mais cette redistribution est effectuée de façon implicite par une solidarité imposée.

5. VERS LE TOTALITARISME SOCIAL.

Il est envisagé de mettre en place une assurance complémentaire retraite obligatoire, fondée sur le régime de capitalisation et complétant les régimes d’assurance retraite obligatoires déjà existant ; cette mesure existe déjà en Allemagne et dans d’autres pays de l’Union européenne.
Puisque la mutualisation est un objectif d’intérêt général selon le Conseil constitutionnel, une loi va-t-elle rendre obligatoires l’assurance dépendance, l’assurance incendie, la garantie contre les accidents de la vie, la garantie protection juridique, l’assurance obsèques …, bafouant ainsi un peu plus la liberté individuelle ?
En reconnaissant à une loi un intérêt général malgré l’obstacle conceptuel qu’il présente et sans évaluer le risque de l’échec collectif, le Conseil constitutionnel oriente politiquement ses décisions vers la démocratie providentielle, et la démocratie sociale que les gouvernements successifs installent sans contre-pouvoir réel nous mène vers le totalitarisme social.