Cercle Frédéric Bastiat - Les dîners-débats
Compte rendu de la soirée du 15 juin 1996 avec Philippe de Guenin.
Lumières Landaises n° 23.
Philippe de Guenin est parti du constat suivant :
En 1994, 167 milliards de francs, provenant des budgets européen et national, ont été dépensés pour soutenir l'agriculture française. Cette année là, il y avait environ 800 000 exploitations. La division brutale donne une subvention moyenne de 208 000 francs par exploitation. L'agriculteur reçoit-il vraiment toute cette manne ?
Prenons pour exemple un éleveur laitier moyen, qui produit 140 000 litres de lait par an. C'est de plus en plus un gestionnaire : il fait un chiffre d'affaires d'environ 600 000 francs par an. Il gère un capital de l'ordre de 2 millions de francs, sans les terres. Pour gérer correctement un tel chiffre d'affaires et un tel capital, il faut un minimum de connaissances et de qualifications. Les contraintes administratives et fiscales exigent des connaissances comptables comparables à celles qui sont nécessaires pour gérer une entreprise de la même taille dans un autre secteur d'activité. Mais notre agriculteur doit posséder pour survivre bien d'autres cordes à son arc. Il doit bien entendu s'y connaître en agronomie, mais aussi en médecine vétérinaire, et en mécanique : dans ce dernier domaine, il doit avoir un savoir-faire comparable à celui d'un ouvrier garagiste. Un agriculteur est un véritable chef de petite entreprise.
Pour comparer le niveau de vie d'un agriculteur à celui d'un salarié ayant toutes ces qualifications, il faut aussi prendre en compte les conditions de travail. On sait peu que c'est dans l'agriculture qu'il y a le plus d'accidents du travail, que les horaires sont de loin les plus élevés, avec des astreintes très contraignantes, et que le travail est plutôt pénible.
Or le revenu avant impôt, mais après amortissements et frais financiers de son exploitation, c'est-à-dire ce qui correspondrait au revenu de son travail, mais aussi dans la plupart des cas du travail de son conjoint, se monte à 150 000 francs par personne.
Ce revenu varie beaucoup d'une exploitation à l'autre du même secteur. Dans le secteur laitier, si plus de la moitié des exploitations procurent un revenu par personne compris entre 100 000 et 150 000 francs par an, près de 10% perdent de l'argent, et à l'autre extrême, près de 10% procurent un revenu supérieur à 200 000 francs par personne et par an. Il varie aussi d'un secteur à l'autre.
On ne trouverait pas dans les autres secteurs de l'économie, sauf peut-être chez les artisans, des emplois avec ces qualifications et ces contraintes, pour ces revenus là. Donc s'il y a des subventions très élevées dans l'agriculture, on peut penser qu'elles ne vont pas dans la poche des agriculteurs. On peut donc se demander où elles vont.
Avant de répondre à cette question, il est utile d'examiner le poids de l'agriculture dans la société française et européenne :
Ainsi, dans les 25 dernières années, la population agricole (celle qui vit sur une exploitation), est passée de 14 à 6% de la population totale, et la population agricole active de 12,9 à 4,8% de la population active totale. Elle n'est plus aujourd'hui que de 1 200 000 personnes, et elle diminue chaque année.
On comprend que le nombre d'agriculteurs qui reçoivent des prestations sociales (maladie et retraites) soit beaucoup plus important que le nombre d'agriculteurs qui cotisent à la MSA. Ceci explique que malgré la modicité des retraites, une partie importante des subventions à l'agriculture aille au BAPSA (Budget annexe des prestations sociales agricoles) : 75 milliards sur les 167 milliards indiqués pour 1994.
Sur la même période, la production agricole a triplé, mais sa part dans le PIB est passée de 7,2 à 2,6%.
L'augmentation énorme de la productivité agricole s'est faite grâce aux investissements. Ces investissements ont exigé des capitaux, et pour que ces capitaux soient disponibles, il fallait que les prêteurs aient des garanties raisonnables d'être remboursés, malgré les aléas inhérents au métier d'agriculteur. La politique des pouvoirs publics a donc consisté pendant toutes ces années à garantir aux producteurs un revenu aussi stable que possible. Cela s'est fait d'abord avec des aides, notamment des subventions à l'exportation, puis avec des barrières à l'importation, enfin avec des mécanismes de régulation de l'offre destinés à éviter l'accumulation de stocks ou l'effondrement des prix.
Ainsi dans le domaine du lait, il y a des fortes taxes à l'importation qui font que les produits laitiers mondiaux ne rentrent pratiquement pas en Europe. Chez les grands producteurs mondiaux, le lait se paye entre 80 centimes (Nouvelle Zélande), et 1,30 franc (États-Unis) par litre. En Europe, le lait est payé au producteur 2 francs. Ceci ne peut marcher que s'il y a des taxes à l'importation.
On produit en Europe 111% de ce que l'on consomme. On est donc condamné à exporter 11% de la production, ce qui exige des subventions à l'exportation. Pour contenir les subventions à l'exportation dans un budget acceptable, il a fallu introduire des quotas. Chaque producteur sait combien de lait il peut produire dans une année. S'il dépasse cette production, il devra payer, pour chaque litre de lait excédentaire, une amende supérieure au prix qu'il reçoit pour ce litre. L'attribution et le contrôle des quotas exige toute une administration dont le coût est élevé.
Un système analogue, quoique un peu moins contraignant, existe pour les bovins viande. En grandes cultures, il y a eu une évolution qu'il est intéressant de regarder de près, car les économistes qui l'ont soutenue ont pensé que c'était la façon de sortir de la spirale infernale. Avant la réforme de la PAC, le cours des céréales en Europe, ramené au kilo de blé, était de l'ordre de 1 franc. Au niveau mondial, les cours du blé fluctuaient énormément, en fonction des récoltes dans les grands pays producteurs, et notamment les États-Unis, mais la moyenne sur plusieurs années était de l'ordre de 50 à 60 centimes par kilo. Là aussi, un rapport de un à deux. Jusqu'à la réforme de la PAC, on s'arrangeait pour garantir un prix de 1 franc aux producteurs européens. Toutes les fois que l'on avait trop de blé, on le stockait, et quand on ne pouvait plus le stocker, on l'écoulait sur le marché mondial au moyen de subventions. Comme le montant des excédents et son coût pour la communauté ne cessait de croître, la communauté a décidé de rapprocher les prix garantis des cours mondiaux, et de limiter les quantités produites par un système de mise en jachères obligatoires, en subventionnant les jachères.
On évolue donc vers des systèmes de régulation de plus en complexes, et un coût relativement élevé. Ainsi, dans les 167 milliards de subventions à l'agriculture déjà cités, 72 milliards vont au soutien des marchés. Avec les 74 milliards de la protection sociale, cela fait 144 milliards. La différence, soit 27 milliards, va à la recherche, l'enseignement, l'administration, les Haras nationaux, etc., mais pas directement "dans la poche" des agriculteurs.
Au total, la politique agricole de la France dans le cadre de la communauté, est un système administré qui paraît avoir trois inconvénients majeurs :
Il est donc tentant de se demander s'il ne vaudrait pas mieux évoluer vers un système qui prendrait l'exact contre-pied, c'est-à-dire un système qui reposerait exclusivement sur la liberté des échanges et le marché. Un tel système serait plus simple, et - sauf pendant la période nécessaire pour faciliter les transitions - ne coûterait rien à la collectivité. Si l'on observe ce qui s'est passé en Nouvelle Zélande ces dernières années, on peut estimer que le nombre d'agriculteurs diminuerait sensiblement, mais qu'ils exploiteraient des surfaces plus grandes et jouiraient d'un niveau de vie plus élevé.
En fait, il n'y a aucune chance d'évoluer vers un tel système dans un avenir proche, car même si des agriculteurs entreprenants souhaitent s'agrandir (ou obtenir plus de quotas), il existe un certain consensus dans la profession pour s'efforcer de maintenir le nombre d'agriculteurs à son niveau actuel. Ce consensus est relayé par les élus, et accepté par l'opinion publique, qui ne souhaite pas voir la désertification des campagnes. Or le poids politique des agriculteurs reste très supérieur à leur poids numérique, malgré la diminution constante de ce dernier. D'une part le système électoral donne plus d'élus par électeur aux circonscriptions rurales qu'aux circonscriptions urbaines, d'autre part l'influence des agriculteurs dans ces circonscriptions est très grande, car les commerçants savent que si le nombre d'agriculteurs décroît trop, ils n'auront plus qu'à fermer boutique.
Mais les choses évoluent, et même dans les zones rurales, les agriculteurs perdent la majorité au profit de personnes qui travaillent dans les villes voisines ou prennent leur retraite à la campagne. Même si leurs grands-parents, voire leurs parents, étaient agriculteurs, ces personnes ont perdu tout lien avec l'agriculture et trouvent que "les vaches sentent mauvais". S'ils veulent garder une influence suffisante pour maintenir le système actuel de complicité avec l'État, les agriculteurs ont tout intérêt à s'unir.
Toutefois, cette évolution est lente, et ceux qui pensent qu'une agriculture libérale serait au total meilleure pour la collectivité ont donc peu de chances de voir les choses évoluer dans ce sens dans un avenir proche, à moins qu'ils ne parviennent à en convaincre les agriculteurs eux-mêmes. Il ne faut pas compter sur les hommes politiques pour le faire.
Commentaire. Vous avez mis en évidence la diminution régulière du nombre d'agriculteurs. Par ailleurs, sur la période citée, la surface cultivée n'a pratiquement pas changé. Cela semble indiquer que la politique d'encadrement a abouti aux mêmes résultats qu'une politique libérale.
Réponse. En effet, de ce point de vue la politique d'encadrement ne fait que ralentir un mouvement inéluctable. Mais c'est peut-être très intelligent si, par exemple, on ne sait pas quoi faire de la main d'œuvre qu'on libérerait trop vite. La transition brutale à une agriculture de marché engendrerait des conséquences humaines et sociales désastreuses. Si un agriculteur se trouve endetté à 80%, parce qu'il a investi, on le plonge dans la détresse si on lui dit qu'il devra quitter la terre, car il a le sentiment de s'être engagé à vie dans ce métier. A contrario, il aura vraisemblablement besoin de s'agrandir pour tirer parti de l'accroissement de productivité que son endettement a permis. La position du CNJA, qui limiterait les extensions pour encourager l'installation de jeunes agriculteurs ("tout départ doit être compensé par une nouvelle installation") n'est d'ailleurs pas entièrement cohérente dans la mesure où la meilleure façon de décourager les jeunes est de leur dire qu'ils ne pourront jamais s'agrandir. Aujourd'hui la survie de bien des exploitations passe par l'agrandissement.
Commentaire. Il semblerait qu'il y ait eu l'année dernière un déficit de céréales sur le marché mondial. Les prix n'ont donc pas baissé, et nos jachères n'ont servi qu'à permettre aux américains d'éliminer les leurs.
Réponse. Cela montre la difficulté de trouver des modes de régulation vraiment efficaces en agriculture. La méthode des jachères a mis en évidence une autre faiblesse du système : comme les prix ne se sont pas effondrés, la collectivité a effectivement distribué des chèques qui n'ont pas eu pour contrepartie l'appauvrissement attendu par ailleurs. Lorsqu'il s'agit de chèques pouvant atteindre un million de francs pour de grosses exploitations, et qu'on le compare aux chèques que la collectivité donne aux chômeurs, il y a là un problème moral incontestable. On reparle donc de suppression des jachères, ou en tout cas de plafonnement du montant des subventions individuelles. Mais tout raffinement de ce genre signifie aussi une complexification du système.
Commentaire. Comme toujours, les systèmes administrés sont favorables au producteur, mais défavorables au consommateur. Dans un système d'économie de marché pure, le consommateur verrait ses coûts divisés par deux.
Réponse. Si le consommateur ne se sent pas motivé pour chevaucher cette cause, c'est que les prix ont quand même diminué du fait de l'augmentation de la productivité, et que la part de la nourriture dans le budget des ménages ne cesse de diminuer. D'autre part les consommateurs sont prêts à payer davantage pour des produits de qualité. Enfin 80% des Français trouvent normal de subventionner l'agriculture.
Question. Feriez vous le même exposé si vous étiez allemand ?
Réponse. L'agriculture allemande a encore plus bénéficié de la Politique Agricole Commune que la nôtre car au départ, l'exploitation moyenne était encore plus petite que chez nous. Par ailleurs, les allemands ont pour objectif l'autosuffisance et non l'exportation, ce qui veut dire que le poids des subventions dans leur budget est moindre.
Question. Dans le monde, la plupart des grands pays ont des agricultures administrées, mais il y a des exceptions libérales : la Nouvelle Zélande, l'Australie, et dans une moindre mesure l'Argentine, et elles assurent un bon niveau de vie à leurs agriculteurs. L'évolution de la Nouvelle Zélande vers une agriculture libérale est relativement récente et semble être un succès. Ces pays ne vont-il pas pousser, dans les instances internationales, pour une plus grande libéralisation de l'agriculture ?
Réponse. Vous avez tout à fait raison, et c'est aussi l'une des forces qui pourrait faire évoluer la situation actuelle. Mais certainement pas dans un avenir proche.
Revenu agricole par type d'exploitation (1993 - KF par personne)
| Grandes cultures | 150 |
| Viticulture de qualité | 185 |
| Autre viticulture | 57 |
| Bovins lait | 150 |
| Bovins viande | 127 |
Répartition des exploitations (en % du nombre total d'exploitations)
| Grandes cultures | 19% |
| Horticulture maraîchère | 3% |
| Viticulture + Fruits | 15% |
| Polycultures, Polyélevage | 23% |
| Bovins lait et mixtes | 14% |
| Bovins viande | 11% |
| Ovins, Caprins | 12% |
| Porcins + Volailles | 3% |
Subventions rapportées au niveau de revenu individuel des agriculteurs :
| 65% | en Europe |
| 55% | aux États-Unis |
| 2% | en Nouvelle Zélande |
| 80% | au Japon. |
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