Cercle Frédéric Bastiat - Les dîners-débats
Compte rendu de la soirée du 25 mai 2002 avec Jean Marchandon.
Lumières Landaises n° 44.
Tout groupe humain a besoin pour fonctionner d'un minimum d'organisation ; toute organisation implique un pouvoir ; et tout pouvoir a besoin de se référer à une légitimité.
L'affirmation que la seule souveraineté légitime est celle du peuple a été exprimée, pour la première fois dans les temps modernes, en Amérique en 1776 dans la Déclaration d'indépendance et en France en 1789. On peut citer par exemple une formule énoncée le 3 juillet 1789 par Lally-Tollendal, membre de l'Assemblée issue des États Généraux "la souveraineté ne réside que dans le tout réuni".
Même si, dans les sociétés anciennes, le pouvoir résultait bien, la plupart du temps, d'un consensus, ce consensus était celui d'une minorité. Dans les tribus germaniques, les chefs de quelques familles influentes choisissaient l'un des leurs pour le hisser sur un bouclier. La démocratie athénienne, pour sa part, ne reconnaissait qu'un nombre très limité de citoyens (il suffisait de 6000 personnes rassemblées sur l'agora pour constituer le quorum).
Après que l'empereur Théodose eût proclamé le christianisme religion d'état (395), c'est la loi divine qui a régi, en principe tout au moins, l'Empire romain et les états qui lui ont succédé.
La légitimé du pouvoir reposait dès lors sur la conjonction de trois éléments : l'appui d'une partie disons "efficace" des gouvernés, l'approbation de l'Eglise, l'onction divine. Les gouvernés dont l'appui était nécessaire ont été, sous l'empire romain, essentiellement l'armée et quelques membres influents du Sénat, puis au Moyen-Age les féodaux puissants. Cette base assurée, ce fut en général le succès d'une action décisive (une victoire militaire dans le cas de Clovis, un coup d'état réussi pour Pépin le Bref) qui apparut comme le gage de la bienveillance divine, ce qui entraîna ou confirma la caution de l'Eglise.
Dans cette configuration, le gouvernement devait réaliser un équilibre entre le pouvoir temporel et le pouvoir spirituel. Dans la partie orientale de l'empire romain, où la fonction impériale fut maintenue dans toutes ses prérogatives, cet équilibre a perduré sans crise majeure jusqu'en 1453. Il en a été autrement en Occident. L'empire, démantelé par les invasions, fut un temps réunifié par Charlemagne, mais il se défit à nouveau sous l'effet des partages résultant de la loi franque. En Neustrie, toute la stratégie des Capétiens, héritiers du pouvoir, sera de construire une domination libérée de toute entrave.
Ils réduisirent le pouvoir des grands seigneurs (dont certains étaient a priori plus puissants qu'eux) et réussirent à assurer une continuité dynastique (l'élection par les grands subsista jusqu'en 1197, mais à partir de 988 chaque souverain put faire élire son fils aîné de son vivant). Enfin, après un long combat contre les papes, les Capétiens firent reconnaître leur entière souveraineté dans le domaine temporel (le roi est "empereur en son royaume").
Mais ce n'est qu'à partir du XVIème siècle que se cristallise la théorie de la monarchie de droit divin telle que nous l'entendons aujourd'hui, à savoir que le pouvoir du roi procède directement et immédiatement de Dieu, sans intervention du peuple ni approbation de l'église.
Il n'y a aucun lien historique (ni logique, du reste) entre la souveraineté du peuple et le concept de démocratie. Ce terme de démocratie n'était d'ailleurs pratiquement pas employé par les hommes politiques de la Révolution. Dans la masse des journaux révolutionnaires, on n'en rencontre aucun qui mentionne le mot dans son titre. A partir du moment où il a été employé plus fréquemment le terme de démocratie fut essentiellement opposé à "monarchie". Une telle opposition entre ces deux entités ne découle nullement ni de leur origine ni de leur nature, mais la déviation qu'avait été la monarchie absolue avait transformé dans les images mentales, aussi bien chez les souverains que dans le peuple, la monarchie traditionnelle en "monocratie". Il reste encore de nos jours une trace de cette confusion dans nos esprits. Elle explique aussi en partie que, bien que le sentiment monarchique y fût resté longtemps largement répandu, la France n'ait jamais pu se doter d'une monarchie constitutionnelle.
C'était bien pourtant une telle monarchie qui était définie par la Constitution de 1790 : stricte séparation des pouvoirs (le judiciaire à des juges élus, l'exécutif au Roi des Français, le législatif à une assemblée élue pour 2 ans, indissoluble et siégeant en permanence). Le suffrage, à deux degrés, y était modérément censitaire : le droit de vote était réservé aux "citoyens actifs" qui payaient une contribution directe équivalant à 3 journées de travail (4,3 millions de citoyens sur un total de 7,5).
Mais le changement que représentait le passage d'une monarchie absolue centralisatrice à un tel régime politique parlementaire était bien trop profond et trop brutal. Un tel bouleversement ne pouvait apparaître que comme une menace pour une partie du peuple français, et bien entendu pour le roi, mais aussi pour les autres monarchies européennes continentales et les manifestations de ces rejets exaspéraient les tenants du changement. Le modèle anglais, que les constituants citaient alors volontiers, était certes à la même époque une monarchie parlementaire tout à fait semblable, mais elle résultait, comme toujours en Angleterre, d'une lente évolution qui avait commencé dès le XIIIème siècle.
L'Assemblée législative fut élue en septembre 1791. Le 10 août 1792, après les événements sanglants de la nuit, elle ne put que prendre acte de la déchéance du roi sous l'effet de la pression populaire et, estimant qu'en conséquence elle-même n'avait plus de légitimité, elle invita la "souveraineté nationale" à élire une Convention.
Il y eut donc à peine un an de gouvernement qu'on peut qualifier de démocratique au sens où nous l'entendons aujourd'hui. Il faudra attendre plus de 80 ans et voir défiler 15 constitutions pour trouver enfin, en 1875, un régime stable.
Je sauterai à pieds joints sur la suite de la 1ère République et sur l'Empire, période où la souveraineté populaire, sans jamais être remise en cause dans son principe, fut totalement étouffée. A la chute de Napoléon en 1815, force est de constater que le vide laissé par la disparition de l'absolutisme en 1789 n'a pas été comblé. Les formules de remplacement n'ont été qu'éphémères, victimes de coups d'État successifs et finalement de la défaite militaire.
La Restauration donne une nouvelle chance à l'instauration d'une monarchie constitutionnelle. Mais il était sans doute difficile de la réaliser avec des souverains, rentrés directement de l'émigration, dont le seul horizon était le rétablissement de l'ancien régime. Charles X affirmait qu'il préférerait "scier du bois plutôt que de gouverner comme le roi d'Angleterre".
Les doctrinaires (Guizot, Thiers) ont suggéré de sortir des contradictions de la révolution en avançant le concept de souveraineté de la raison. Estimant que la révolution n'avait fait qu'opérer un transfert de pouvoir d'un roi absolu à un peuple tout aussi absolu, ils veulent trouver une sorte de "pouvoir neutre" qui, sans contester la souveraineté du peuple veut la borner par le respect du droit des individus. Une telle démocratie peut être baptisée "démocratie capacitaire". Bien sûr, on bute alors sur la façon dont on peut discerner les capacités. Les tenants du pouvoir en place penseront (de bonne foi en général) qu'on les trouve parmi les hommes qui ont les mêmes idées qu'eux. Le danger de cette méthode était qu'elle renvoyait toute opposition au silence, avec pour seule issue l'insurrection, laquelle éclata en effet en 1848. Le système censitaire limitait le nombre d'électeurs à 248.000, pour 80% des propriétaires fonciers, dans un pays de plus de 35 millions d'habitants. Cet irréalisme politique fit déferler la revendication du suffrage universel, laquelle sera désormais incontournable (alors que l'Angleterre ne l'instaura qu'en 1918).
La constitution de 1848 revenait à l'esprit de 1790 : séparation tranchée des pouvoirs entre une Assemblée élue au suffrage universel et un président de la République également élu directement par le peuple (à défaut d'un roi !). Louis-Napoléon, grâce à une très bonne campagne électorale, fut triomphalement élu. Il entra très vite en conflit avec l'Assemblée, beaucoup plus conservatrice que lui. A la suite du coup d'État du 2 décembre 1850 un plébiscite lui confia le soin d'établir une constitution. Celle-ci était un retour à l'autarcie du Ier Empire.
Louis-Napoléon fut le premier gouvernant à comprendre que la souveraineté populaire ne pouvait plus rester cantonnée aux seules institutions politiques. Il est en fait l'initiateur de ce qu'il est convenu d'appeler la démocratie sociale. Mais sur le plan politique, il récusait toute légitimité à la délibération spontanée. Les comités électoraux qui avaient joué un grand rôle sous la Restauration ne sont plus tolérés. Dans une circulaire confidentielle aux préfets en 1857, il écrivait "ces moyens artificiels de propagande n'ont d'autre résultat que de substituer l'influence de quelques meneurs au bon sens impartial des masses". Cette logique entraîne une limitation sévère des droits de la presse.
Le mécontentement créé par l'absence de toute concertation avec le Parlement fit comprendre à Napoléon III qu'il devait libéraliser l'Empire au plan politique. Il confia à Emile Ollivier la tâche de rédiger une nouvelle constitution, laquelle fut approuvée par référendum en 1870. Elle présentait de nombreux points communs avec notre constitution actuelle (excepté, bien sûr, l'hérédité du chef de l'État !). Mais la guerre avec la Prusse ne lui laissa pas le temps d'être appliquée.
En 1870, le départ de Napoléon III fut paisible : l'empereur n'abdiqua pas, il se contenta de partir, et les représentants républicains, sagement, renoncèrent à demander sa déchéance. Un gouvernement provisoire s'autoproclama à l'Hôtel de Ville le 4 septembre ; la dissolution de l'assemblée parut au Journal Officiel du lendemain et une Constituante fut élue en janvier 71.
Le principe de la souveraineté du peuple et sa manifestation par le suffrage universel apparaissent désormais intangibles, quelle que soit la profondeur des doutes et des réticences qui subsistent chez beaucoup. Les nostalgies de la monarchie absolue et du suffrage censitaire ne peuvent plus être prises en compte. Mais tout le reste est ouvert et le problème pour les constituants de 1871 est de trouver les voies d'un régime enfin solide et stable.
Or l'assemblée était à majorité monarchiste et souhaitait le retour du roi. Pour laisser du temps à la négociation - qui s'annonçait difficile ! - avec le comte de Chambord, elle ne voulut pas solenniser des institutions : des lois organiques mirent en place un président, mais il dépendait de l'assemblée et ses pouvoirs expiraient avec elle. Mais Chambord refusa d'accepter la souveraineté du peuple (refus symboliquement manifesté par l'exigence du drapeau blanc), et l'Assemblée se décida enfin en 1875 à établir une constitution. Une nouvelle occasion - vraisemblablement la dernière - de fonder une monarchie constitutionnelle s'évanouissait.
Cette constitution fut élaborée dans un climat dominé par deux craintes, celle d'un retour au césarisme et celle d'une résurgence de la Commune. Elle fut le résultat d'une négociation entre républicains et monarchistes modérés et on a pu la décrire comme "la charte de Louis-Philippe plus le suffrage universel". Le président de la République était élu pour 7 ans par les deux chambres réunies, ce qui ne lui donnait aucune légitimité populaire directe. Mais après les élections de 1876 qui donnèrent une majorité aux républicains, Mac-Mahon voulut malgré tout imposer au gouvernement des hommes à lui. Devant l'obstruction de l'assemblée, il en décida la dissolution. La nouvelle assemblée revint à l'identique, et il dut finir par démissionner. Ce précédent a découragé les successeurs de tenter toute dissolution, ce qui fait que la IIIème république a été de facto un régime d'assemblée, ce qu'elle n'était pas dans les textes.
Ce bref survol historique des formes successives d'un gouvernement fondé sur la souveraineté populaire, que nous appellerons, pour faire court, démocratie, rend évident qu'aucune n'a paru parfaite à tout le monde, et à mon avis, il n'en sera jamais ainsi puisque pour la plupart des hommes qui la vivent, la démocratie n'est pas seulement une forme d'organisation politique. Elle est une valeur, qu'on peut identifier au profond désir des hommes de prendre en charge leur destin, tant individuel que collectif.
Il est assez surprenant de découvrir chez Spinoza l'affirmation que "la démocratie se définit ainsi : l'union des hommes en un tout qui a un droit souverain collectif sur tout ce qui est en son pouvoir", formulation d'autant plus remarquable qu'en 1670 elle n'avait jamais trouvé de concrétisation en quelque lieu ou quelque époque que ce soit.
La conviction qu'une vraie démocratie devrait être directe peut se recommander d'arguments que Rousseau a parfaitement mis en lumière. Dès lors que l'on admet, d'une part, que chaque individu détient une parcelle de la souveraineté et, d'autre part, que la souveraineté ne peut se déléguer sans s'aliéner, il est clair qu'une décision souveraine ne peut être valable sans que chacun ait opiné personnellement à son sujet. Mais Rousseau avait aussi reconnu l'impossibilité d'une approbation directe généralisée et sa conclusion était assez découragée : En 1762, dans "Du Contrat Social", il écrit : "A prendre le terme dans la rigueur de l'acception il n'a jamais existé de véritable démocratie et il n'en existera jamais. Il est contre l'ordre naturel que le grand nombre gouverne et que le petit soit gouverné. On ne peut imaginer que le peuple reste incessamment assemblé pour vaquer aux affaires publiques, et l'on voit aisément qu'il ne saurait établir pour cela des commissions sans que la forme de l'administration change".
Au moins pour les décisions les plus courantes, le peuple ne peut évidemment exercer sa souveraineté que par des représentants, mais pour tenir compte des évolutions de la volonté générale, les procédures représentatives doivent pouvoir évoluer dans le temps.
Dans la conception des Constituants de 1790, l'élection des représentants avait le caractère d'une simple modalité de désignation et non la signification d'un transfert de volonté. Mais cette conception a été transformée par le développement des partis politiques qui ont fait des représentants - au moins au niveau national - les porte-parole d'un programme électoral de parti qu'on assimile - plus ou moins - à un mandat impératif.
On assiste d'autre part, en partie à cause de l'impact des média modernes, à une personnalisation du pouvoir qui met en évidence l'homme ou l'équipe qui aspirent à diriger la nation. Ce phénomène engendre à son tour le "fait majoritaire", car l'homme ou l'équipe au pouvoir obtiennent généralement que les électeurs peuplent les assemblées d'élus qui coopéreront avec eux sans trop les gêner.
La France présente un cas un peu particulier, puisque les modes de scrutin législatifs laissent subsister un multipartisme, mais que l'élection présidentielle oblige à un regroupement qui réussit en général à établir une majorité de gouvernement. On pourrait concevoir - en dehors, bien sûr, des périodes préélectorales ! - des majorités d'idées, qui donneraient une meilleure image de la réalité de l'opinion. C'est plus un problème de mentalité que d'institutions.
Quelles qu'en soient les raisons, il semble évident qu'aujourd'hui un système basé exclusivement sur la représentation ne satisfait plus une opinion qui est assez critique sur la façon dont sont entendues ses revendications.
Il serait sans doute temps de redécouvrir certaines pratiques institutionnelles s'apparentant à la démocratie directe et qui existent dans plusieurs autres démocraties : le droit de pétition, voire des propositions législatives d'initiative populaire, le droit de veto donné dans certains cas aux assemblées primaires, l'usage du référendum sur des sujets autres que constitutionnels, sont des exemples qui permettraient au peuple de faire directement connaître sa volonté, fût-ce en l'opposant à celle qu'auraient formulée ses représentants.
Le fait que la démocratie soit une construction de l'histoire doit aussi conduire à une réflexion sur la pluralisation de ses échéances : dans cet esprit, il serait sans doute bon que les dates des divers scrutins ne coïncident pas et que des procédures de dissolution puissent les "désynchroniser" de temps en temps.
Evidemment, la vision moniste de la démocratie (celle d'un peuple uni dans ses choix) paraît a priori tellement gratifiante que de nombreux essais ont été faits pour la maintenir, malheureusement à l'encontre de tout réalisme.
On peut limiter le peuple à une portion homogène de la population : ce fut la méthode de tous les régimes censitaires (plus noblement baptisés capacitaires).
On peut réduire le peuple à l'homogénéité en en faisant disparaître une partie, par exemple une minorité sociale (dictature du prolétariat) ou ethnique (les épurations).
On peut aussi attendre d'un guide charismatique qu'il suscite l'adhésion du peuple entier. Un tel phénomène peut se produire dans des situations exceptionnelles qui le rendent naturel - et même parfois souhaitable. Mais le maintien de cet état d' "enchantement" qu'est le césarisme a toujours conduit, s'il se prolonge, à une fin brutale. Dans la Rome antique, en cas de crise grave, le Sénat nommait un dictateur, mais pour six mois seulement.
Une fois écartées les voies qui se sont révélées des impasses et la magnifique simplicité des constructions utopiques, il faut bien se résigner à ce que Rosanvallon appelle une souveraineté complexe, et comprendre qu'elle exige une représentation multiforme.
Il est inutile en effet de chercher à découvrir le moyen miraculeux permettant d'obtenir une représentation parfaite d'un ensemble qui est sociologiquement et psychologiquement multiple. Le peuple excédera toujours les approximations qu'on pourra en donner. C'est au contraire en multipliant et en diversifiant les moyens d'expression qui lui sont offerts qu'on aura la possibilité de cerner au mieux sa volonté. Seule la complexification de la souveraineté permettra de la rendre moins imparfaite. On peut dire de la pratique de gouvernement démocratique ce que Napoléon disait de la guerre "c'est un art tout d'exécution".
Cela ne signifie pas pour autant que toute méthode soit acceptable. Comme nous l'avons déjà noté, la démocratie se construit aussi comme une exigence, et sa pratique doit intégrer les modifications de cette exigence.
La démocratie a été considérée, dans un premier temps, comme un moyen de la liberté. C'est à ce titre qu'elle s'est introduite dans les institutions sous sa forme exclusivement politique. Elle fut ensuite tenue pour un instrument de la justice, ce qui provoqua son extension aux rapports économiques et sociaux. Enfin, et c'est l'étape dans laquelle sont engagées les sociétés développées, la démocratie tend à assurer le contrôle de la collectivité sur la croissance économique et, à la limite, sur le bon usage de la prospérité.
Que l'idée démocratique doive sa densité à cette pluralité de significations déposée en elle par l'histoire, cela n'est guère contestable. Mais on doit reconnaître aussi qu'une telle richesse associe des éléments contradictoires. La liberté ne répond pas toujours à l'attente de la justice ; la justice ne va pas sans que soient sacrifiées certaines libertés ; le contrôle démocratique de la croissance contredit parfois les lois économiques du développement. Ces contradictions ne justifient cependant pas les critiques que certains formulent à l'encontre de l'idée démocratique. Elles manifestent seulement que la démocratie étant une création des hommes, elle ne peut qu'en refléter les déchirements.
Entendue comme instrument de la liberté, la démocratie apparaît comme inséparable de la philosophie libérale. Les droits qu'elle protège sont des facultés que l'individu doit à sa nature ; c'est à lui seul qu'il appartient de les réaliser.
Sur le plan économique, la constitution de 1791 reflétait le libéralisme qui avait été prôné pendant tout le siècle, en réaction contre l'interventionnisme centralisateur de l'ancien régime, par d'éminents philosophes et juristes. Il suffira d'une seule référence, et pourquoi pas celle de Frédéric Bastiat : "L'action gouvernementale est essentiellement bornée à faire régner l'ordre, la sécurité, la justice. En dehors de cette limite, elle est usurpatrice de la conscience, de l'intelligence, du travail, en un mot, de la liberté humaine".
La conviction que les citoyens, à condition d'être protégés contre les excès du pouvoir, développeraient spontanément une société harmonieuse fut ébranlée dès lors que les premiers effets de la révolution industrielle firent apparaître que la confiance dans le pouvoir de la liberté individuelle n'était partagé que par une minorité. Aussi la Restauration ne put-elle maintenir la conception purement juridique de la démocratie qu'en limitant la souveraineté à un électorat très fortement censitaire, comme nous l'avons vu. La conviction que la liberté n'était pas une donnée préexistante, mais qu'il fallait la conquérir par la justice sociale vint enrichir l'exigence démocratique en lui assignant un objectif nouveau.
On doit constater cependant qu'autant la notion de démocratie sociale est claire lorsqu'on la considère à travers la générosité de ses buts, autant elle apparaît ambiguë lorsque l'on envisage les conditions de son accomplissement. Elle a son origine dans une psychose de pauvreté à laquelle conduisaient les principes d'une économie classique peu encourageante (Adam Smith, Malthus, Ricardo). Puisque la masse des biens consommables est limitée, il importe d'établir une autorité capable de la répartir équitablement. Mais cette politique a été révoquée en doute dans le dernier demi-siècle - du moins dans les sociétés les plus développées - par une évolution économique favorable, elle même résultat du progrès technique.
Le rôle du pouvoir s'en est trouvé transformé : on n'attend plus de lui qu'il réglemente la pénurie, mais qu'il garantisse la prospérité en gérant la croissance. Dans un pareil contexte, l'idée démocratique peut s'affadir jusqu'à ne plus désigner qu'un mode de vie collective où le pouvoir, pourvu que l'augmentation constante du produit national justifie son action, repose encore sur l'acceptation des citoyens mais n'est pas contrôlé par eux. Nombreux sont ainsi ceux qui pensent que les démocraties doivent désormais se contenter de répondre à leur définition minimale et déclarent définitivement dépassée la perspective d'une société qui viserait à s'autogouverner. Mais il est dangereux d'amalgamer la dénonciation du "constructivisme social" à la disqualification de tout projet collectif, car alors le risque d'une dictature totalitaire réapparaîtrait, particulièrement dans une conjoncture où une fraction significative des citoyens se jugerait frustrés.
Il me semble que sur le fond on peut dégager essentiellement deux points de vue.
Le premier consiste à fonder l'organisation de la vie politique de la communauté humaine sur un contrat social entre les individus. Les citoyens établissent en commun leurs lois, leurs hiérarchies, la répartition du pouvoir et la meilleure manière de répondre aux besoins publics. Ils conviennent qu'il est indispensable d'organiser dans différents domaines des règles collectives assurant la viabilité du groupe en tant que tel.
La seconde perspective, au contraire, doute de la capacité des associés de délibérer sur ce qui est le meilleur pour la communauté. Le pouvoir politique doit seulement fixer un cadre, le plus flexible et le moins interventionniste possible, à l'intérieur duquel les libertés des associés qui cherchent à satisfaire leurs intérêts pourront s'exercer sans contraintes. Une sorte de "main invisible" harmonisera ce qui est apparemment discordant.
La première perspective (le consentement explicite) est généralement considérée comme "socialiste", et la seconde (la main invisible) comme "libérale" ; mais la marche effective de presque toutes les sociétés que nous connaissons actuellement résulte d'un compromis entre les deux approches.
Nous essayerons de conclure avec le philosophe Fernando Savater en constatant que le système démocratique s'est caractérisé à toutes les époques par le grand nombre de ses citoyens mécontents, alors que les autocraties ont toujours suscité une docilité résignée ou une adhésion fervente. Vivre en démocratie consiste à savoir que l'on peut exprimer bruyamment son désaccord à l'égard du régime politique dans lequel on se trouve. Et comme la démocratie ne résulte pas de la mise en &oelig ;uvre d'un paradigme idéal préétabli et indiscutable mais de la recherche souvent conflictuelle de ce qui convient le mieux à la société, l'insatisfaction existentielle de l'individu lorsqu'il voit la lenteur avec laquelle les choses évoluent en face de son impatience à réaliser ses propres désirs (sans même parler du caractère souvent contradictoire de ceux-ci) deviennent des sentiments normaux et habituels. A mesure que le nombre des citoyens augmente, la frustration s'accroît jusqu'à l'exaspération : le "chacun" ne se réconcilie jamais pleinement avec le "tous". D'où ce trait que l'historien François Furet considère comme propre à la démocratie moderne et unique dans l'histoire universelle : "cette capacité infinie à produire des enfants et des hommes qui détestent le régime social et politique dans lequel ils sont nés, haïssant l'air qu'ils respirent, alors qu'ils en vivent et qu'ils n'en ont pas connu d'autre". La première exigence que la démocratie impose à ses membres - il s'agit à la fois de son principe le plus noble et de son pire danger - est de s'habituer à "vivre ensemble en désaccord".
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