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Opinions

La justice administrative en France

LA JUSTICE ADMINISTRATIVE

La justice

Par Thierry Foucart

La justice

Les litiges entre particuliers ou entreprises d’un côté et État, collectivité territoriale ou administration de l’autre sont réglés par la justice administrative française et européenne. Les procédures sont de plus en plus longues et les jugements fondés sur des analyses de textes législatifs et réglementaires de plus en plus complexes. Leurs difficultés de fonctionnement facilitent le détournement de la justice de sa finalité et faussent le fonctionnement normal des institutions.

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Les difficultés de la justice administrative.

La justice administrative rassemble les juridictions qui arbitrent les litiges entre les pouvoirs publics (État, collectivités territoriales, administrations) et les personnes privées, individus ou entreprises.
La première des juridictions nationales est le tribunal administratif. La présence d’un avocat n’est pas exigée et seuls les frais de justice sont à la charge du perdant. Ces tribunaux sont, comme tous les autres, engorgés et délivrent leurs jugements au bout d’un délai assez long, plusieurs mois et parfois plusieurs années.
La seconde est la Cour d’appel administrative. C’est obligatoirement un avocat qui représente chaque partie, et le coût est plus important. Une procédure devant une Cour d’appel dure dans la grande majorité des cas quelques années.
La troisième est le Conseil d’État, la plus haute juridiction administrative française. Le recours à cette juridiction est beaucoup plus onéreux et la procédure beaucoup plus longue, et souvent hors de portée d’un simple particulier au plan financier comme au plan du délai d’attente du jugement.
Enfin, le Conseil d’État est placé sous l’autorité de la Cour de Justice de l’Union Européenne pour l’interprétation de la législation européenne.
Le Conseil constitutionnel  qui n’est pas une juridiction  intervient aussi parfois dans les procédures : la question prioritaire de constitutionnalité posée par un justiciable consiste à soumettre la loi invoquée dans la procédure à l’appréciation par le Conseil constitutionnel de sa conformité à la Constitution.
Les juridictions jugent en droit, au sens de l’égalité formelle : elles ne tiennent aucunement compte de l’opinion publique, de la moralité publique ou privée ni des situations individuelles. Leurs jugements sont émis de manière théoriquement indépendante des influences politiques et des exigences financières de chaque partie.
Elles n’ont aucune compétence pour vérifier la réalité de l’intérêt général visé par une loi : elles ne contrôle que la légalité des procédures. L‘exemple historique est la loi de nationalisation des sociétés du secteur financier cotées en bourse de 1981 validée par le Conseil constitutionnel et appliquée par le gouvernement Mauroy malgré les mises en garde de nombreux économistes de l’époque. On a vu le résultat.
Elles sont confrontées à la complexité des textes législatifs, administratifs et réglementaires de plus en plus nombreux et détaillés. La conséquence de cette inflation législative et règlementaire est la multiplication des erreurs administratives, les différences d’interprétation des lois et règlements, l’engorgement des juridictions et par suite la lenteur des procédures.

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Quelques exemples

Depuis quelques années, l’État est lui-même confronté à la complexité de la fiscalité nationale et internationale.
L’arrêt1 du 15 septembre 2011 de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a imposé à la France l’égalité de traitement des filiales européennes indépendamment de leur nationalité. Un avocat fiscaliste a détecté une mesure fiscale nationale qui ne respectait pas cette égalité. Le litige a été jugé par le tribunal administratif, la Cour d’appel, et le Conseil d’État avant d’être soumis à la Cour de justice européenne (CJUE). « La Cour en a conclu, au point 69 de cet arrêt, qu’une telle différence de traitement entre les dividendes distribués par une filiale résidente et ceux distribués par une filiale non-résidente était contraire aux articles 49 et 63 TFUE ». Cette arrêt de la CJUE montre que la législation française est dominée par la législation européenne,
L’affaire ne s’arrête pas là : la procédure administrative prévue pour appliquer cette décision et procéder à l’indemnisation des entreprises concernées a elle-même été invalidée partiellement le 4 octobre 2018 par la CJUE saisie par la Commission européenne2. Deux des quatre griefs contre cet arrêt du Conseil d’État ont été accueillis, l’un sur la limitation des indemnisations des entreprises lésées et l’autre sur l’obligation non respectée par le Conseil d’État de consulter la CJUE dans ce genre d’affaires qui implique la législation européenne.
Autre exemple : la revue Capital3 publie un article sur une taxe – la contribution spécifique à la production d’électricité – dont une fraction a été jugée illégale par la CJUE saisie a priori par le Conseil d’État conformément au jugement précédent4. D’après la revue, cette part, évaluée par les plaignants à 43 % , a été ramenée à 7,3 % par le Conseil d’État, avec une clôture des demandes d’indemnisation au 31 décembre 2017 et en mettant à la charge des plaignants leurs frais de justice.
Un exemple plus récent est la victoire en Cour d’appel de la municipalité de Neuilly sur Seine, à laquelle le ministre de la cohésion des territoires et du logement avait imposé la création de sept cent quarante-six logements sociaux et une forte amende pour ne pas avoir respecté cette obligation5. Le juge a accepté les principaux arguments de la municipalité montrant l’impossibilité de la ville de satisfaire les exigences du ministre, faute de terrains constructibles et de moyens financiers et compte tenu du coût de l’immobilier à Neuilly. Le ministre s’étant pourvu en cassation au Conseil d’État, la procédure se terminera en 2020 ou plus pour un litige datant de 2008.

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Le détournement des procédures.

La durée des procédures administratives et leur coût deviennent des handicaps pour les entreprises et les particuliers.
Cette durée et ce coût sont parfois instrumentalisés par l’administration ou les élus, qui espèrent l’abandon du plaignant au bout d’un certain temps ou faute d’argent. C’est en quelque sorte un abus de droit commis par l’administration et les collectivités territoriales. Inversement, ce sont parfois des personnes physiques ou morales qui contestent une décision administrative, par exemple pour empêcher l’installation d’une entreprise concurrente, qui multiplient les recours, appels, et retardent au maximum la conclusion finale.
À Poitiers, un magasin franchisé de meubles a contesté l’autorisation d’installation accordée à un concurrent par tous les moyens possibles. Il a réussi à retarder cette installation de quatre ans, en contestant systématiquement les jugements des juridictions administratives jusque devant le Conseil d’État6. L’objectif est ici de toute évidence la défense d’un intérêt financier privé.
En Charente maritime, à Dolus d’Oléron, le maire a refusé l’ouverture d’un restaurant McDonald’s. Initialement, la raison invoquée était la difficulté de circulation et le projet a été refusé pour cette raison par le tribunal administratif. Après mise en conformité de l’accès, le permis de construire a encore été refusé, avec une argumentation idéologique : le maire écologiste accuse McDonald’s « du soutien à des pratiques agricoles destructrices jusqu’à l’évasion fiscale, en passant par le contournement du droit social pour ses salariés » 7. Le tribunal administratif a condamné la municipalité à délivrer le permis de construire sous astreinte8 de trois cents euros par jour de retard. La Cour d’appel a confirmé le jugement mais le maire a porté le litige devant le Conseil d’État. Bien des particuliers auraient abandonné leur projet devant l’opposition systématique du maire. Ce dernier abuse de sa position d’élu et utilise l’argent public pour imposer son idéologie.
Les abus de pouvoir des collectivités sont très fréquents dans la politique foncière des communes soumises à la loi SRU sur la mixité sociale, qui leur impose un pourcentage est de 25% de logements sociaux. Le droit de préemption9 est utilisé pour acquérir des terrains et même dans certains cas des appartements dans une copropriété à des prix inférieurs aux prix du marché, parfois même dérisoires, au détriment des propriétaires qui ont besoin d’argent ou qui n’ont pas la force de résister à la pression du maire. C’est le cas en particulier des personnes âgées, découragées par le coût et la lenteur des procédures, et l’abus de pouvoir ressemble alors à un abus de faiblesse. Certaines communes de la banlieue parisienne comme Saint-Ouen sont connues pour ce genre de manœuvres malhonnêtes10. Ces abus se multiplient lorsque, par exemple, un terrain agricole devient un terrain à bâtir dont la valeur (avant taxes et impôts) est multipliée parfois par dix ou plus.
Très récemment, des maires ont pris des arrêtés interdisant l’usage de produits phytosanitaires à moins de cent ou cent cinquante mètres des habitations. Cette interdiction n’est pas de leur responsabilité. La dangerosité de ces produits ne peut être évaluée que par des études scientifiques que les maires n’ont ni la compétence technique de comprendre ni le pouvoir légal d’interdire. Les enjeux économiques et sanitaires dépassent les limites de leur commune. Laisser les élus locaux s’emparer d’une telle responsabilité serait dangereux : ils peuvent être influencés par l’opinion publique et des idéologies vraies ou fausses et sont tenus en tant que citoyens et encore plus en tant qu’élus au respect de la loi.

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La liberté d’entreprise

La volonté de certains élus d’assurer l’intérêt général suivant leur conception personnelle aboutit à leur intrusion dans les projets privés. Ils se substituent à l’entrepreneur pour estimer la rentabilité d’une mesure de gestion, imposer la conformité à leur idéologie, en évaluer l’intérêt pour la population et, abusant des procédures, des contrôles, des règlements pour empêcher la réalisation d’un projet qui ne leur convient pas, contredisent la liberté d’entreprendre. Certaines personnes physiques ou morales procèdent de la même façon dans leur propre intérêt.
Les juridictions administratives devraient avoir la possibilité de se protéger des recours manifestement abusifs pour limiter leur engorgement.

Lire aussi sur la justice en France : « Un quinquennat pour restaure la justice et la sécurité, sacré défi! » par Guillaume Janson de l’Institut pour la justice. 

1 http://curia.europa.eu/juris/fiche.jsf?id=C%3B310%3B9%3BRP%3B1%3BP%3B1%3BC2009%2F0310%2FJ

 http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=206426&pageIndex=0&doclang=fr&

 https://www.capital.fr/votre-argent/taxe-electricite-douche-froide-pour-ceux-qui-esperaient-un-gros-remboursement-1318965

4 https://www.cabinet-briard.com/cspe-le-conseil-detat-a-tranche-la-restitution-est-fixee-a-742-de-la-contribution-acquittee/

 https://www.conseil-etat.fr/fr/arianeweb/CAA/decision/2019-06-20/17VE02936

 https://www.lanouvellerepublique.fr/poitiers/poitiers-sud-feu-vert-pour-le-magasin-alinea

 https://reporterre.net/L-etonnant-combat-de-la-commune-de-Dolus-contre-McDonald-s

 http://fouche-avocat.fr/comment-fonctionne-une-astreinte/

 https://droit-finances.commentcamarche.com/contents/625-le-droit-de-preemption-de-la-mairie

10  http://www.lefigaro.fr/immobilier/2011/03/11/05002-20110311ARTFIG00674-immobilier-ces-maires-qui-dictent-les-prix.php

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