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Conférences

L’INDISPENSABLE RÉFORME FISCALE

 

Au cours des années récentes, l’opinion publique est devenue progressivement plus consciente des excès et des défauts du système fiscal français, ce qui a été traduit dans l’expression devenue fameuse « le ras-le-bol fiscal ». La nécessité d’une réforme fiscale est donc devenue plus pressante, même si elle a toujours constitué un leitmotiv de la politique. Mais les réponses qui sont données à ces préoccupations relèvent généralement de ce qu’on peut appeler le « bricolage fiscal ». On augmente ou on diminue légèrement un taux d’impôt, on crée un nouveau petit impôt, on modifie des exonérations ou l’on déplace un plafond d’imposition, etc. Ces réformettes – qui ne méritent pas le nom de réforme fiscale – répondent à des objectifs spécifiques consistant en fait à satisfaire des revendications catégorielles et politiques ou à punir des minorités jalousées par des parties importantes de l’opinion (par exemple les « riches » ou prétendus tels). Mais il leur manque une vision d’ensemble de la fiscalité et de ses effets. Ceux qui décident ces réformettes – hommes politiques et bureaucrates – n’ont généralement pas une compréhension suffisante des phénomènes fiscaux et on peut même dire qu’ils ont souvent intérêt à ne pas les comprendre. Ils se satisfont de critères purement démagogiques et électoralistes et, conformément à ce qui est habituel dans les processus politiques, ils ne se préoccupent pas des conséquences à long terme de leurs décisions.

Il faut cependant reconnaître que les questions fiscales sont très complexes et qu’elles sont difficiles à comprendre à cause de l’interdépendance générale qui existe entre toutes les variables économiques. C’est pourquoi, avant de pouvoir proposer les éléments essentiels d’une vraie réforme fiscale pour la France, il me semble indispensable d’évoquer un certain nombre de caractéristiques incontournables – et souvent mal perçues – de toute fiscalité. Il sera alors possible de repérer les défauts les plus nuisibles de la fiscalité française et donc d’en déduire les priorités pour une réforme fiscale. Au-delà même des propositions de réforme auxquels nous aboutirons, je souhaiterais fournir en quelque sorte une boussole à la réflexion et à l’action politique, c’est-à-dire en précisant les objectifs à poursuivre, même s’ils sont situés dans le très long terme.

I-Remarques générales sur la fiscalité

Ces remarques visent à souligner certaines des conséquences les plus fâcheuses à mon avis de la fiscalité en général ou de certains types d’impôts, en insistant d’ailleurs sur les défauts qui sont généralement les moins visibles ou les moins connus. Certes, on dira à juste titre que l’impôt est justifié par la nécessité de financer les dépenses publiques et pour avoir une évaluation plus complète du rôle des impôts dans une société il conviendrait d’examiner par ailleurs les emplois qui en sont faits et donc les rôles de l’Etat. Ceci dépasserait évidemment le cadre limité du présent exposé. Je me permettrai seulement de présenter la remarque suivante : Il est frappant de constater que des travaux très nombreux ont montré comment toutes les tâches effectuées par l’Etat – même celles qui sont parfois considérées comme les « fonctions régaliennes », c’est-à-dire celles qui relèveraient naturellement de l’action étatique – peuvent en fait parfaitement être remplies par recours aux libres décisions des individus et qu’on obtient même en général de meilleurs résultats (pour des raisons qui nous apparaitront tout-à-fait compréhensibles par la suite). Il ne faut pas oublier en effet qu’il existe seulement deux modes d’action des êtres humains : agir librement ou agir sous la contrainte. Les actes libres et les actes obligatoires ont des conséquences différentes, une utilité différente, mais aussi une valeur éthique différente. Dans la mesure où il est justifié de considérer la liberté comme une valeur prioritaire et inhérente à la nature humaine, on doit considérer a priori que la contrainte est illégitime par principe et qu’il convient seulement de s’interroger sur l’existence éventuelle de situations où elle pourrait être justifiée (et où, par conséquent elle serait librement consentie). Or, l’Etat peut se définir comme cette institution qui a le monopole de la contrainte légale, mais ce n’est pas parce qu’un acte est légal qu’il est légitime. N’oublions pas non plus que, par définition, l’impôt est imposé. Il est le résultat de la contrainte étatique et c’est pourquoi il peut être légitime de considérer les contribuables comme des « esclaves fiscaux » et d’évoquer l’existence d’une « tyrannie fiscale ». Mais focalisons-nous donc sur le problème de la fiscalité et considérons les défauts les plus graves et les plus courants des impôts.

– L’impôt est à l’origine d’une double destruction des incitations productives

On a généralement tendance à analyser le rôle des impôts à partir de leurs aspects macro-économiques, par exemple leur impact sur le déficit budgétaire. Mais, pour apprécier leur rôle il faut se référer à leur impact sur le comportement des individus. Toute action humaine, en effet, dépend du rendement qu’on peut en espérer (et du risque qui s’y rattache). Or, de toute évidence, l’impôt réduit le rendement et donc les incitations productives, par exemple les incitations à travailler, à entreprendre, à épargner ou à investir. Mais par ailleurs, les bénéficiaires des dépenses publiques sont d’autant moins incités à faire ces mêmes efforts productifs qu’il peuvent obtenir gratuitement ce dont ils ont besoin par l’intermédiaire de l’Etat1.

Pour illustrer ce phénomène, comparons deux systèmes d’assurance-maladie. Dans le système français dit de Sécurité Sociale (qui est en fait un système de collectivisation d’assurances individuelles), on paie d’autant plus, pour le même niveau d’assurance, qu’on obtient un revenu plus élevé par ses propres efforts. Dans un système d’assurance privée et volontaire, les cotisations sont fonction du risque et non du revenu, de telle sorte qu’on est d’autant plus incité à faire des efforts productifs qu’on souhaite une meilleure couverture assurantielle. Les conséquences des deux systèmes sont donc absolument opposées.

Ce phénomène de double destruction des incitations productives est certainement une des causes essentielles de la stagnation économique de long terme dont on souffre en France, ainsi que du niveau élevé du chômage. Bien entendu, il faut tenir compte de ce point de vue de l’ensemble des prélèvements obligatoires et pas seulement des impôts. Et il faut ajouter que les règlementations jouent un peu le même rôle en diminuant le rendement des actions humaines. Les politiciens ont beau jeu de dénoncer la crise pour expliquer la situation actuelle, mais, en réalité, la stagnation économique et le chômage constituent un phénomène beaucoup plus ancien et durable.

– L’impôt est déstabilisant

Dans la sphère privée, les individus sont habitués à signer des contrats qui représentent des engagements mutuels et qui apportent donc une sécurité aux co-contractants. Or, l’Etat et les organismes publics, pour leur part, ne prennent pas d’engagements contractuels et ils peuvent modifier de manière discrétionnaire l’environnement fiscal et règlementaire des individus, ce qui augmente le risque de leurs actions et donc détruit également les incitations productives. Mais, contrairement à la plupart des risques, ce type de risque n’est pas assurable : on ne peut pas, par exemple, s’assurer contre le risque que l’Etat augmente votre impôt sur le revenu.

C’est pourquoi on peut dire que l’Etat est à notre époque la source majeure de l’incertitude, contrairement au mythe selon lequel il aurait, parmi ses fonctions essentielles, la charge d’assurer la stabilité économique. Ce n’est d’ailleurs pas seulement par l’instabilité de sa politique fiscale et règlementaire que l’Etat est une source majeure d’incertitude, mais c’est aussi plus généralement par toute sa politique économique et particulièrement sa politique monétaire. C’est ainsi que les Etats et les banques centrales ont été à l’origine de la récente crise financière2.

– L’impôt incite à raréfier les échanges

En effet, pour des raisons de commodité, l’administration fiscale prélève l’impôt sur les activités qui passent par le marché et qui ont par conséquent un prix à partir duquel on calcule l’impôt. Ainsi, un individu maladroit en cuisine évitera tout de même d’aller au restaurant car, dans ce cas, les activités correspondantes sont taxées, alors qu’elles ne le sont pas s’il produit lui-même sa nourriture. Ceci n’est pas sans conséquence car l’échange permet à chacun de se spécialiser dans les activités pour lesquelles il est relativement plus productif. Un seul impôt éviterait cette conséquence, ce qu’on appelle l’impôt de capitation, c’est-à-dire un impôt identique pour tout individu, quels que soient son activité et son recours à l’échange. Mais cet impôt est malheureusement considéré comme désuet.

– L’impôt manque de transparence

De ce point de vue aussi il est utile de comparer ce qui se fait dans la sphère privée et ce qui se fait dans la sphère publique. Dans la sphère privée, on sait ce qu’on obtient pour ce qu’on paie. Dans la sphère publique on ne sait pas qui supporte effectivement le poids de l’impôt, donc le poids des dépenses publiques. Prenons en effet un exemple. Supposons qu’un contrat soit signé entre un employeur et un salarié en l’absence d’impôt. Ce contrat garantit un salaire d’un certain montant au salarié. Mais imaginons maintenant qu’un Etat décide de créer un impôt sur la valeur créée par la mise en œuvre de ce contrat (par exemple une TVA qui est prélevée sur la valeur ajoutée). Le poids de l’impôt va initialement peser sur l’employeur car il ne peut pas modifier le contrat de salaire (s’il avait su que cet impôt allait être créé, il aurait proposé un salaire plus faible). Mais il va évidemment essayer d’en transférer une partie sur le salarié, par exemple en augmentant moins son salaire que ce qui aurait été possible, du fait de l’amélioration de la productivité du travail, en l’absence de l’impôt. Mais nous ne savons absolument pas dans quelles proportions le poids de l’impôt est finalement réparti entre l’employeur et le salarié. Ce manque de transparence est particulièrement grave dans un pays comme la France oû les prélèvements obligatoires représentent près de 50 % de la production nationale.

Prenons quelques exemples. On a coutume de distinguer les impôts sur les entreprises et les impôts sur les ménages. Mais c’est une fiction de dire que les entreprises paient des impôts. Seuls les individus paient des impôts – par exemple les partenaires de l’entreprise, salariés, employeurs, prêteurs – mais ils ne le savent pas tous. Pour un gouvernement c’est une tentation de faire « payer les entreprises » car elles n’ont pas de droit de vote par elles-mêmes et, par exemple, les salariés qui supportent effectivement une partie du poids des impôts sur les entreprises ne le savent pas. De même ils ne savent pas qu’ils paient une partie du poids de la TVA, dans des proportions évidemment inconnues. On prétend d’ailleurs à tort que la TVA est un impôt sur la consommation, alors qu’elle est – comme son nom l’indique – un impôt sur la valeur ajoutée, c’est-à-dire sur la richesse créée au sein d’une entreprise. Si on augmente le taux de la TVA, c’est initialement l’employeur qui en supportera le poids, mais – comme dans l’exemple précédent – il s’efforcera de le répercuter partiellement sur les salariés.

Les impôts douloureux pour tous les citoyens sont rares; il s’agit essentiellement de l’impôt sur le revenu et de l’ISF. Mais en outre, les gouvernements français ont exonéré d’impôt sur le revenu plus de 50% des ménages. Ainsi une grande partie des Français ont le sentiment que l’Etat est gratuit et qu’on peut indéfiniment lui demander des dépenses supplémentaires. Ils ne savent pas qu’ils paient en réalité ces dépenses. C’est pourquoi aussi il convient absolument de s’opposer à la retenue à la source qui contribue à cet effrayant mensonge d’Etat qui se traduit par l’illusion de la gratuité.

– L’impôt est une source de gaspillage

Il l’est pour toutes sortes de raisons : parce qu’il gaspille le temps des contribuables (et celui des fonctionnaires de l’administration fiscale); parce qu’il crée des distorsions dans les choix de placements financiers; parce qu’il transfère des ressources de gens qui sont responsables (parce qu’ils ont créé ces ressources) à des gens qui sont irresponsables.

L’impôt est injuste

Il est injuste par principe en tant qu’atteinte aux droits de propriété. Mais il est censé être consenti puisque, dans un régime démocratique, il est décidé par les représentants élus de la population. Mais ce consentement est une fiction. Ainsi, la progressivité de l’impôt existe simplement parce qu’il est toujours possible de trouver une majorité pour spolier une minorité. Mais la spoliation, pour légale qu’elle soit, n’en est pas pour autant légitime ! C’est aussi du jeu des processus politiques démocratiques que résultent toutes ces niches, ces planchers ou plafonds d’imposition, ces exonérations ou sur-taxations, ces différenciations de taux qui rendent la fiscalité complexe, illisible et injuste.

II-Les principaux défauts de la fiscalité française

Compte tenu de ce qui vient d’être dit, ces défauts sont évidents. Voici la liste de ceux qui me paraissent les plus importants :

– Le poids global des prélèvements obligatoires

Il est d’autant plus significatif que la plupart des prélèvements obligatoires reposent en fait sur une même matière fiscale, à savoir les richesses créées au sein des entreprises. Ce sont elles qui constituent l’assiette de la TVA, des cotisations sociales ou de la CSG, mais aussi de l’impôt sur le revenu (puisque le revenu est la rémunération des facteurs de production). Si l’on ajoute tous ces prélèvements les uns aux autres, on arrive à trouver des situations où l’Etat prélève beaucoup plus de 50 % de la richesse créée, peut-être 80 ou 90 %, du fait de la progressivité de certains impôts. Dans ces conditions, il est évident que la destruction des incitations productives est considérable. Ce qu’on appelle la courbe de Laffer montre qu’au-delà d’un certain taux de prélèvement, une augmentation du taux d’un impôt entraîne non pas une augmentation des recettes fiscales, mais une diminution (du fait de la raréfaction des activités imposables). Tel est bien le cas de la France.

– Le caractère injuste de la fiscalité française

Il est en particulier le résultat de la forte progressivité de l’impôt sur le revenu (mais aussi de l’ISF). La progressivité punit les plus productifs et, en les incitant à diminuer leurs efforts ou à s’exiler, elle nuit non seulement à ses victimes directes, mais à l’ensemble de la production et donc à l’ensemble de la population. Les tenants de ce qu’on appelle « l’économie de l’offre » (mais que je préfère appeler l’économie des incitations) ont souligné que l’une des priorités d’une réforme fiscale devait consister à supprimer les impôts les plus désincitatifs. C’est ce qui fut décidé, avec succès, par Ronald Reagan ou Margaret Thatcher, mais aussi dans un grand nombre d’autres pays (y compris la Nouvelle-Zélande où c’est un gouvernement travailliste qui a diminué fortement la progressivité).

On prétend que l’actuel gouvernement français s’est converti à l’économie de l’offre parce qu’il a diminué les impôts. Mais ceci résulte d’une totale incompréhension de ce qu’est l’économie de l’offre. En effet, le gouvernement socialiste a supprimé par démagogie le paiement de l’impôt sur le revenu pour les titulaires de revenus faibles, ce qui n’a rien à voir.

– La sur-taxation du capital

La situation française est à l’inverse de ce qu’on se plait à dénoncer bien souvent, à savoir une situation où le capital serait sous-taxé par rapport au travail. Il serait trop long de démontrer pourquoi cette affirmation est totalement erronée3. Je me contenterai ici de quelques observations. Il y a d’abord le fait qu’il y a plusieurs impôts qui pèsent sur le capital, par exemple l’ISF ou les droits de succession; mais il faut aussi citer l’impôt sur les bénéfices des sociétés, surtout depuis que l’avoir fiscal et le prélèvement libératoire ont été supprimés (de telle sorte qu’il peut même arriver que le rendement réel des obligations soit négatif). On peut démontrer par ailleurs que l’impôt sur le revenu, qui taxe indifféremment la partie du revenu qui est consommée et la partie qui est épargnée, correspond à une sur-taxation du capital (car les rendements futurs de l’épargne seront à nouveau frappés par l’impôt sur le revenu).

On vit malheureusement en France avec l’idée – d’inspiration keynésienne – selon laquelle l’augmentation de la consommation serait un facteur de relance de l’économie, alors que l’épargne représenterait une « fuite » du circuit économique. Ceci est radicalement faux puisque l’épargne est précisément réintroduite dans le circuit productif. En fait il n’y a pas de progrès économique sans accumulation de capital, c’est-à-dire sans épargne. La vraie relance est la relance par l’épargne et non par la consommation. Des motifs idéologiques poussent à taxer toujours plus le capital par haine du capitalisme. Mais ici encore, tout le monde pâtit de cette politique démagogique.

La crise financière et économique – déjà citée – a été provoquée par un excès de création monétaire, parce qu’on essayé de financer l’investissement par des crédits d’origine monétaire (qui ne correspondaient donc pas à une épargne volontaire et véritable). Cette politique a été en partie la conséquence du fait que l’épargne existante était trop limitée du fait des excès de la politique fiscale. Mais assez curieusement, on prétend sortir de la crise en pratiquant des politiques d’inspiration keynésienne (augmentation du déficit public et politique monétaire expansionniste), alors que Keynes prétendait – à tort – que la crise provenait d’un excès d’épargne. Au lieu de ces prétendues politiques de relance il aurait été préférable de diminuer les impôts (seule vraie politique de relance), de diminuer les dépenses publiques et de pratiquer une politique monétaire non expansionniste.

– Enfin, il faudait ajouter que la fiscalité française est une source d’instabilité – comme on l’a bien vu au cours des années récentes – et qu’elle est caractérisée par sa complexité, elle aussi nuisible au développement économique.

III-La réforme fiscale souhaitable

Compte tenu de ce qui a été dit, il faudrait en priorité diminuer ou même supprimer la progressivité de l’impôt. L’impôt non-progressif – appelé « flat tax » – a été maintenant adopté avec succès par un certain nombre de pays, en particulier les pays anciennement communistes d’Europe (qui connaissent bien le poids nocif de l’Etat). L’adoption d’une « flat tax » à taux modéré serait une mesure de justice fiscale; elle serait aussi un formidable moyen de relance économique. La « flat tax » – dont le taux proportionnel s’applique à tous – présente aussi cet avantage qu’elle supprime la propension de certains à réclamer l’augmentation indéfinie du taux de l’impôt qui pèse sur les plus productifs (ce qui est le cas de l’impôt progressif).

Il conviendrait aussi de supprimer l’ISF et les droits de succession, mais également d’éviter la double taxation partielle qui existe du fait de la juxtaposition de l’impôt sur les bénéfices des sociétés et de l’impôt sur le revenu (on pourrait par exemple songer à revenir à la technique de l’avoir fiscal)

Une réforme permettrait d’éviter la sur-taxation de l’épargne due à l’impôt sur le revenu. Elle consisterait à adopter ce qu’on peut appeler l’impôt sur la dépense globale. Dans ce cas, les contribuables déclareraient chaque année leurs revenus, comme ils le font actuellement, mais ils auraient la possibilité, s’ils le désirent, de déduire de l’assiette de l’impôt la partie de leur revenu qu’ils épargneraient. Bien entendu, ils paieraient ultérieurement l’impôt sur le rendement de cette épargne, mais dans la mesure seulement où ce rendements serait consommé et non épargné. Une telle réforme aurait le mérite de la cohérence et d’être fondée sur une conception réaliste de ce qu’est le capital. On peut montrer qu’elle permettrait de supprimer l’impôt sur les plus-values ou les droits de succession, mais aussi tous les régimes spéciaux concernant les placements financiers.

Bien entendu, pour obtenir un système fiscal simple, cohérent et juste, il conviendrait aussi de supprimer la multitude de petits impôts spécifiques et toutes les niches fiscales. Mais ces réformes de la fiscalité devraient aussi être complétées par des réformes importantes concernant les autres prélèvements obligatoires. Pour les raisons qui ont été présentées précédemment, il serait essentiel de supprimer le monopole de la Sécurité Sociale et d’autoriser la concurrence dans l’assurance maladie; mais aussi de substituer un régime de retraite par capitalisation – où les individus sont responsables et incités à épargner pour leur période de retraite – à un système de retraite par répartition – où le sort de chacun dépend de ce qu’on prend aux autres de manière arbitraire. Enfin une grande politique de dérèglementation serait un complément indispensable de ce programme fiscal.

On peut penser qu’un tel programme est trop exigeant. Il faut certes reconnaître que, s’il devait par miracle être adopté, il impliquerait une période de transition un peu difficile pour certains. Mais il est vain de penser que la France peut retrouver la prospérité et un haut niveau d’emploi (ainsi que le retour des exilés productifs) sans des réformes qui aillent dans les directions qui viennent d’être esquissées. Il reste donc à souhaiter l’émergence de politiciens qui aient suffisamment de convictions, de clairvoyance et de courage pour tourner ainsi le dos radicalement et définitivement à toutes les folies passées.

1 Quand je parle de l’Etat, j’entends en fait parler de toutes les institutions publiques (l’Etat proprement dit, les collectivités locales, les organismes publics, tels que l’administration de la Sécurité Sociale). De même, en parlant d’impôt j’entends généralement parler de tous les prélèvements obligatoires (impôts proprement dits, cotisations sociales, taxes diverses).

2 Je l’ai démontré dans mon ouvrage, Revenir au capitalisme pour éviter les crises, Paris, Odile Jacob, 2010

3 On peut se reporter à ce sujet à mon ouvrage, La tyrannie fiscale, Paris, Odile Jacob, 2014

Pascal SALIN
L’INDISPENSABLE RÉFORME FISCALE
Cercle Bastiat, Saint-Paul-lès-Dax, 6 décembre 2014

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