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Marché politique et niches fiscales

Marché politique et niches fiscales.

 

par Victor Fouquet

Marché politique

Le choix du thème de notre conférence peut paraître un peu paradoxal au regard du thème plus général de ce 10e Week-end de la liberté. On observe certes une inflation du nombre de « niches fiscales », mais ces niches sont en même temps pour les contribuables le moyen d’alléger leur facture fiscale, et donc de préserver, autant qu’ils le peuvent, leur droit de propriété. Mais évoquer la question des niches fiscales, c’est évoquer de façon plus globale la question de l’interventionnisme fiscal, c’est-à-dire l’intervention de la puissance publique par la voie fiscale. Et c’est aussi, de façon encore plus générale, évoquer l’évolution du rôle de l’impôt dans un sens assez nettement défavorable aux libéraux. L’interventionnisme fiscal, c’est en effet l’utilisation de l’impôt à d’autres fins que la couverture des charges publiques – fonction libérale initialement exclusive de l’impôt. La conception libérale classique qui a inspiré la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 commandait l’abstention de la puissance publique en dehors de ses fonctions régaliennes, la société civile paraissant alors seule capable de créer des richesses marchandes. On retrouve cette conception libérale dans la formule lapidaire de Gaston Jèze : « Il y a des dépenses, il faut les couvrir ». Plus discret que l’interventionnisme budgétaire, l’interventionnisme fiscal prétend rien moins qu’orienter le comportement des producteurs et des consommateurs. Deux formes d’interventionnisme fiscal doivent néanmoins être distinguées : la première se manifeste par la voie dissuasive, c’est-à-dire par des sur-taxations (tabac, alcool, essence, jeux, pornographie…), par laquelle on a fait entrer par irruption la morale dans la fiscalité ; la seconde se manifeste par la voie incitative, c’est-à-dire par des détaxations et des défiscalisations en tout genre (sur certaines denrées alimentaires ou au bénéfice de certaines activités économiques, par exemple). Ce sont là les fameuses « niches », technique plus répandue car réputée, du point de vue du législateur, être moins douloureuse que l’interventionnisme fiscal par voie dissuasive.

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Le phénomène des niches fiscales n’est pas nouveau. Le Conseil des impôts (devenu depuis Conseil des prélèvements obligatoires) l’a porté sur les fonts baptismaux en 1979 pour leur donner le nom de « dépenses fiscales ». Mais, en réalité, les financiers, semblables à Monsieur Jourdain, pratiquent depuis longtemps déjà les « dépenses fiscales » sans le savoir. Citons par exemple les faveurs fiscales accordées à l’Eglise sous l’Ancien Régime afin d’encourager les activités ecclésiastiques. Citons également, au lendemain de la Révolution, la réduction de moitié de la patente au profit des boulangers dont on voulait développer l’activité, ou au contraire son doublement pour les marchands de vin dont on voulait freiner la consommation. Aujourd’hui, la fiscalité des revenus est devenue le terrain de jeu privilégié des niches fiscales, que l’on multiplie en poursuivant des objectifs souvent contradictoires (pourquoi, par exemple, introduire en aval des niches fiscales d’incitation à l’épargne alors qu’on tarit, en amont, la formation de l’épargne à travers un barème extrêmement progressif ?).

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Le phénomène n’est pas franco-français. La France, à travers les gouvernements qui s’y sont succédé, semble toutefois en raffoler plus que les autres pays. La profusion des niches a partout été contestée, mais avec des enseignements contradictoires suivant les Etats. Deux griefs principaux ont été soulevés : le « coût » de ces moins-values fiscales, d’une part, et l’efficacité douteuse de ces incitations, d’autre part. La contestation est d’abord venue d’Allemagne, quand le journal Der Spiegel dénonça le cas de M. Oetker, fabricant de poudre de pudding à Bielefeld, qui avait réussi à se constituer une flotte commerciale dans les années 1950 par une utilisation ingénieuse des mesures fiscales dérogatoires. L’opinion publique s’en était émue, après quoi la communauté scientifique s’était interrogée sur la pertinence de ces aides fiscales. Ensuite, aux Etats-Unis, un professeur d’Harvard, Stanley Surrey, alerta à son tour les pouvoirs publics sur la nécessité d’enquêter sur les effets de ce qu’il nomma « tax expenditures ». Les autorités politico-administratives suivirent : en Allemagne (établissement depuis 1967 d’un rapport biennal consacré à l’évaluation des niches), aux Etats-Unis (rapport annuel depuis 1968), au Royaume-Uni (rapport annuel depuis 1979), ou encore en France (depuis le 4e rapport du Conseil des impôts remis en 1979 au président de la République sur l’impôt sur le revenu, qui fit une large place aux « dépenses fiscales »). Le vœu formulé par le Conseil des impôts cette année-là fut exaucé dès l’année suivante. Depuis 1980, chaque année, le fascicule « Voies et Moyens » annexé au budget de l’Etat consacre en effet une importante partie aux dépenses fiscales qu’il recense, classe par nature d’impôts, par catégorie d’objectifs et de bénéficiaires, et qu’il s’efforce de quantifier.

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Le terme de « dépenses fiscales » est donc directement inspiré de l’expression américaine « tax expenditures ». Le Conseil l’a défini joliment « comme le symétrique de l’expression dépenses budgétaires et comme le négatif de l’expression recettes fiscales », et « comme la renonciation à des recettes par applications de mesures fiscales à caractère dérogatoire ». Un mot sur ce que dit l’expression « dépenses fiscales » de la vision qu’a l’Etat du droit de propriété des individus. C’est évidemment un retournement complet de l’idée même du droit de propriété, et, pour reprendre l’expression d’Olivier Babeau, un « retournement de la charge de la preuve ». Avant de vous ponctionner, l’Etat n’a plus en effet à vous prouver son utilité et sa nécessité, comme en matière de protection collective (sécurité, justice, diplomatie, autant de fonctions étatiques qu’aucun libéral classique ne conteste sérieusement). C’est désormais vous, en tant que contribuable (« contribuable à merci », pourrait-on dire…), qui avez à prouver que vous devez conserver vos biens, car ils vous sont nécessaires. C’est là une violation évidente du droit de propriété dans la mesure où, par définition, on ne dépense que l’argent que l’on possède, celui dont on est propriétaire. Or, l’emploi de l’expression « dépenses fiscales » montre que l’administration se considère comme le vrai propriétaire des biens que le code civil considère, de son côté, comme appartenant à des personnes privées. L’emploi de cette expression est ici caractéristique d’une conception de l’impôt de type collectiviste, qui se soucie de la personne humaine comme d’une guigne.

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En Allemagne et aux Etats-Unis, on a globalement baissé les taux d’imposition après avoir supprimé de nombreuses mesures dérogatoires d’allégements fiscaux (avec le Tax Reform Act de 1986, Ronald Reagan avait ainsi réduit à deux taux, 15 % et 28 %, les quatorze taux de l’impôt sur le revenu, dont le plus fort taux marginal culminait à 50 %, et éliminé un certain nombre de niches fiscales). Les pays du Tiers-Monde ont également dénoncé les codes d’investissement qui venaient éroder les assiettes fiscales et diminuer subséquemment leurs ressources financières. Or, qu’a-t-on fait en France ? On a créé une énième commission administrative chargée, cette fois-ci, d’étudier la transformation des aides budgétaires en aides fiscales. Cela montre à merveille l’inclination très française pour les dispositifs dérogatoires, qui viennent contrebalancer des taux faciaux particulièrement élevés. Malgré les réprobations du Conseil des impôts, les niches fiscales ont ainsi proliféré : alors qu’on en comptait 342 en 1983, on en compte aujourd’hui 468, soit une hausse de près de 40 %…

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Malgré les objections rencontrées, on a donc assisté à une montée inexorable de l’interventionnisme fiscal. A partir du début du XXe siècle, les hommes de l’Etat ont progressivement goûté aux charmes du pouvoir, et ont parfaitement compris ce qu’il pouvait retirer du maniement de l’impôt pour construire et façonner à leur guise les hommes et la société. Lever des impôts, déterminer qui allait ou non les payer, qui allait ou non profiter des aides fiscales, tout cela allait fournir aux détenteurs du pouvoir un instrument privilégié qu’ils n’allaient pas laisser longtemps inutilisé, malgré les verrous constitutionnels prévus par les démocraties libérales. Les hommes de l’Etat se sont trouvés d’innombrables raisons pour intervenir : d’abord, augmenter les recettes fiscales pour se donner les moyens d’une politique redistributrice ; ensuite, intervenir pour atténuer les effets supposés brutaux du jeu économique, autrement dit soutenir les activités déclinantes et protéger les industries nationales. A partir de ce moment-là, les hommes de l’Etat ont développé un interventionnisme fiscal tous azimuts. Il leur était facile de dépenser, non seulement parce qu’il y avait toujours une bonne raison à cela (sociale, économique, culturelle, environnementale…), mais surtout parce que le processus était pour eux électoralement fructueux. Le champ de l’interventionnisme – y compris fiscal – s’est élargi d’autant plus aisément que le keynésianisme a donné bonne conscience aux dirigeants, en ouvrant de nouvelles justifications économiques à cet interventionnisme public.

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Concernant plus spécifiquement les niches fiscales, Mancur Olson a montré que les hommes de l’Etat avaient tout intérêt à édicter des mesures ciblées et identifiables par leurs bénéficiaires, tout en en faisant supporter le coût diffusément par un grand nombre de contribuables, sensibles aux prétendus « cadeaux » que lui fait l’État, mais inconscients de ceux que ce même État les contraint à financer au bénéfice des autres (Logique de l’action collective, 1965). Ainsi affranchi de son cadre régalien, l’Etat n’est finalement plus destiné qu’à répondre aux sollicitations des uns et des autres, à mesure qu’elles se présentent à lui. Ce vice est encore accentué par le caractère universel du suffrage : puisque la puissance appartient au nombre, une majorité peut toujours se manifester pour bénéficier à son propre profit d’aides dont elle fera supporter le coût par une minorité rétive. Bref, le vernis de « l’intérêt général » craque devant la profusion des intérêts électoraux. On ne résiste pas à l’envie de citer ici Frédéric Bastiat, qui avait anticipé mieux que quiconque le marché politique décrit ensuite par la théorie des choix publics, et dont l’illustration est donnée par la démultiplication des niches fiscales : « Enfin, comme il sera admis en principe que l’État est chargé de faire de la fraternité en faveur des citoyens, on verra le peuple tout entier transformé en solliciteur. Propriété foncière, agriculture, industrie, commerce, marine, compagnies industrielles, tout s’agitera pour réclamer les faveurs de l’État. Le Trésor public sera littéralement au pillage. Chacun aura de bonnes raisons pour prouver que la fraternité légale doit être entendue dans ce sens : ‘’Les avantages pour moi et les charges pour les autres’’. » (Propriété et loi, justice et fraternité, 1848).

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C’est peu dire que l’on s’est éloigné des principes initiaux d’abstention de la puissance publique implicitement contenus dans la Déclaration de 1789. Son article 13 dispose que la contribution commune nécessaire à l’entretien de la force publique et aux dépenses d’administration doit être également répartie entre tous les citoyens, « en raison de leurs facultés ». Longtemps, il ne fit aucun doute que l’expression « en raison de leurs facultés » appelait un impôt à taux proportionnel qui fût le même pour tous. Il ne se trouvait d’ailleurs personne pour exiger que l’impôt revêtît un caractère progressif, pour la raison simple que l’idée même de « progressivité » était encore inconnue (elle n’apparaîtra qu’à la fin du XIXe siècle, à l’initiative des théoriciens marginalistes). C’est dire l’anachronisme et l’infidélité du Conseil constitutionnel quand, dans sa jurisprudence actuelle, il rattache l’exigence de progressivité de l’imposition globale du revenu des personnes physiques à l’article 13 de la Déclaration de 1789.
Cet interventionnisme fiscal à caractère social (et, en l’occurrence, à finalité redistributrice) illustre parfaitement les changements conceptuels relatifs à la notion même de « justice », changements malheureusement avalisés par le juge constitutionnel. Dans certaines de ses décisions, s’il s’est opposé « à une rupture caractérisée du principe de l’égalité devant les charges publiques », le Conseil a ainsi admis que le législateur pouvait déterminer « les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives des redevables », et a considéré qu’il ne lui était pas interdit « de mettre à la charge d’une ou plusieurs catégories socioprofessionnelles déterminées, une certaine aide à une ou plusieurs autres catégorie socioprofessionnelles ». On ne peut qu’être mal à l’aise devant ces interprétations alambiquées de l’article 13, dont la rédaction est pourtant on ne plus claire, et n’évoque nullement la progressivité, pas plus que le classement des citoyens en classes socio-professionnelles susceptibles d’être traitées différemment…

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Quelles sont les conséquences concrètes des niches fiscales, au-delà de l’équité bafouée ? Les hommes politiques, on l’a dit, sont friands des astuces qui conduisent aux échappatoires fiscales, au bricolage des seuils et des taux (il en est ainsi avec la TVA, où la France applique dix taux, quatre métropolitains et six réservés à la Corse et aux DOM et TOM), aux exonérations pour les uns, à l’aggravation de la charge fiscale pour les autres, en fonction de considérations électorales plus qu’économiques. Citons là encore quelques exemples, moins anecdotiques qu’on le croit : la déduction fiscale supplémentaire accordée notamment aux polisseurs de pipes de la région de Saint-Claude, et due au fait que le ministre des Finances, Edgar Faure, fut un jour élu dans le Jura. Même absurdité et énième preuve de ce corporatisme délétère en matière de TVA dans le domaine culturel : le ticket de musée est imposé à 10 % quand l’entrée au théâtre l’est à 5,5 %, exception faite des spectacles justifiant d’une mise en scène nouvelle, puisque le taux y est réduit à 2,1 % pour les 140 premières représentations – gare, toutefois, à ne pas trop dévêtir les comédiens, sous peine de subir le taux normal à 20 %, au titre des spectacles érotiques… !

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La loi Pons du 11 juillet 1986 nous fournit un bon exemple d’incitation économique par voie fiscale. Il s’agit de la défiscalisation des investissements réalisés outre-mer. L’objectif initial de cette législation était de réagir à la langueur de l’économie ultramarine en encourageant massivement les investissements par la défiscalisation des sommes investies (pour les entreprises en les considérant comme charges déductibles du bénéfice, pour les particuliers en appliquant des mécanismes de réduction d’impôt sur le revenu). Les effets positifs immédiatement visibles sur l’animation économique ultramarine ont eu pour contrepartie des dysfonctionnements graves (surinvestissements et recours abusifs au dispositif), si bien que le législateur a dû réglementer et renforcer sensiblement l’encadrement administratif, en instituant des procédures d’agrément préalable, ce qui a considérablement compliqué le dispositif et donné naissance à une réglementation touffue. C’est là un cas d’école, révélateur des travers de la fiscalité française, de ses hauts taux et de ses défiscalisations foisonnantes : on frappe fort par l’impôt, puis on laisse s’évader quelques « privilégiés » qui se comportent comme le souhaite la puissance publique ; on s’aperçoit ensuite que l’on a été trop loin, et on tente d’y remédier en encadrant et en réglementant.

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Les niches fiscales coûtent cher à tous point de vue. Cela coûte au regard du principe d’égalité, cela « coûte » à l’Etat des recettes perdues qui ne pourront qu’être récupérées sur d’autres contribuables (en sorte qu’il est difficile d’identifier les réels bénéficiaires et les réels perdants de ce jeu de privilèges relatifs). Cela coûte encore en complications administratives, en lisibilité pour les destinataires de ces mesures (songeons ici aux nombreuses modifications du dispositif relatif aux dépenses d’économie d’énergie dans les logements qui, après maints avatars sous le nom de crédit d’impôt développement durable (CIDD), a été renommé en crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE), lequel devrait progressivement disparaître pour laisser place à une nouvelle prime forfaitaire dont le bénéfice sera subordonné à la performance des travaux entrepris et aux ressources du foyer…).

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Les niches fiscales dénaturent par ailleurs la structure du système d’imposition. Prenons l’exemple du quotient familial. En France, pour calculer l’IR, le revenu du foyer est divisé par un nombre de parts ; au « quotient » ainsi obtenu est appliqué le barème relatif à une part ; le résultat est enfin multiplié par le nombre de parts. Le principe originel du QF est donc, en lui-même, fort simple : le niveau de vie correspondant à un montant donné du revenu imposable par foyer fiscal s’apprécie en tenant compte de l’effectif de la famille, et c’est au revenu unitaire ainsi déterminé (c’est-à-dire le revenu par part) que s’applique le barème de l’impôt progressif. Des parts attribuées à raison de 1 pour une personne seule, 2 pour un couple et ½ par enfant faisant partie du foyer fiscal correspondent assez bien au système d’unités de consommation (UC) dite « échelle d’Oxford » que les statisticiens utilisaient pour calculer les niveaux de vie. Certes, les deux parts du couple parental sont légèrement trop fortes, et la demi-part des adolescents légèrement trop faible, mais ces écarts peuvent être tolérées au nom de la simplicité. Or, dès la fin des années 1970, le législateur s’est mis à manipuler les attributions de parts fiscales pour avantager certains types particuliers de foyers fiscaux (des demi-parts supplémentaires ont été attribuées en raison du handicap, du veuvage, etc., autant de circonstances de la vie pour lesquelles il eût mieux valu accorder directement des aides budgétaires). Surtout, des demi-parts supplémentaires ont été attribuées pour favoriser les familles nombreuses : demi-part supplémentaire pour le 5e enfant, étendue au 3e enfant en 1980, puis à chaque enfant à partir du 3e en 1986. En guise de réplique, la gauche au pouvoir a introduit, dès la loi de finances pour 1982, le premier plafonnement du quotient. Dès lors que, par leur politique fiscale, l’attribution arbitraire de parts ou demi-parts supplémentaires prenait à partir d’un certain seuil le caractère d’une aide aux familles (et singulièrement aux familles aisées), la droite et le centre ont permis à la gauche d’instiller dans les esprits l’idée que le quotient familial avait pour objet, par lui-même, de redistribuer et d’égaliser les revenus des familles entre elles. Or, mieux eût-il fallu en rester à l’équité, et ne pas distribuer de « privilèges » défigurant notre système de quotient familial.

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On assiste donc, par le jeu des niches, à une dégradation en profondeur du système fiscal pour des avantages économiques pourtant douteux. Les contribuables sont en effet incités à développer des activités qu’ils n’auraient pas spontanément choisie. Le pouvoir d’achat des consommateurs est drainé quelques temps vers tel ou tel secteur au détriment de tel ou tel autre, sans la moindre explication rationnelle, sinon l’influence de ses représentants. Complexité, dysfonctionnements, irrationalité, incohérences, gestion de plus en plus lourde, rupture d’égalité, quasi-irresponsabilité : le scepticisme sur les vertus de l’interventionnisme fiscal a de multiples fondements. Et pourtant, le fait est là. Les niches fiscales sont tellement intégrées dans la pratique des gouvernants du moment qu’il serait illusoire d’imaginer les éradiquer en totalité. Il faudrait à la France un nouveau Vauban ou un nouveau Boisguilbert, qui ait à la fois le courage et les convictions de réformer de fond en comble la fiscalité française.

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