« Pour l'aménagement du territoire : la liberté ou la contrainte légale »

« Pour l'aménagement du territoire : la liberté ou la contrainte légale »

L'aménagement du territoire et son infrastructure sont des sujets peu abordés. Parce que gérés depuis longtemps par la puissance publique, les gens ne se posent plus vraiment de question sur la manière dont les choses se passent. Pour parler de cette thématique, deux axes vont être abordés : dans un premier temps, l'infrastructure en France est une affaire essentiellement publique, ce qui pose un certain nombre de problèmes ; dans un second temps, comment pourrait-on aller vers un modèle plus privé et à quelles difficultés ce modèle pourrait se heurter. L'infrastructure en France L'objectif ici est de parler essentiellement des routes, bien que l'aménagement du territoire ne les concerne pas uniquement. En France, cet aménagement est une affaire en grande partie publique. Si on prend l'exemple des lignes ferroviaires, même si des trains privés commencent à circuler dessus et qu'il existe quelques lignes touristiques, elles relèvent essentiellement du public. La route relève pour une petite partie du privé, ou du « faux-privé » puisqu'on parle de concession : les autoroutes font partie du domaine public mais leur exploitation est concédée à des entités privées (soit 8000 kms de route sur les 950 000 existants). La propriété de la route en France est donc quasiment publique, à l'exception de quelques allées privées (dans la métropole nantaise par exemple, on compte 840 allées privées). Enfin dans l'aéroportuaire, même si les aéroports ont longtemps été publics, ils commencent à être privatisés. Cette privatisation est déjà intervenue dans d'autres pays, en Grande-Bretagne par exemple. Ce qui est privatisable est donc soit le très court, le très marginal, soit les très longues distances. Les routes empruntées au quotidien, les routes ordinaires, relèvent du public. De quoi parle-t-on quand on dit que la route est publique ? L' État, le département ou la commune, est propriétaire de la voie, et prends les décisions d'entretien et d'investissements. La conception de la route peut relever du privé ou du public. Les constructions sont toujours achetées et réalisées par des boîtes privées. L'entretien lourd (revêtement) est acheté au privé. L'entretien courant (fauchage de l'herbe, peinture, panneaux, interventions sur des accidents...) relève du public mais on constate un recourt croissant à l'externalisation lié aux problèmes d'argent des maîtres d'ouvrage publics qui n'ont pas d'autre choix que de se tourner vers l'extérieur. Quels sont les problèmes liés à la nature publique de l'infrastructure routière en France ? On peut en citer trois : • les biais de décision : l' État est dans une mode anti-routière, pro rail, anti-voitures, pro collectif, ce qui a d'importantes incidences ; • l’État n'est pas efficace dans sa gestion ; • l’État peut employer la force (expropriation). Quelques données économiques sur la route. D'abord, un mythe étatiste : la route est lourdement subventionnée, elle ne paye pas ses coûts. L'usager de la route paie des taxes très spécifiques. L'économiste Rémy Prud'homme a compilé ce qui est payé spécifiquement par l'usager pour qu'il ait le droit de rouler. Il ne compte pas la TVA sur les automobiles car elle est payée par tout le monde. Ces taxes spécifiques sont donc : • la TIPP (Taxe Intérieure de consommation sur les Produits Pétroliers) ; • les taxes sur les contrats d'assurance ; • les taxes sur les certificats d'immatriculation. Ce qui fait un total de 34 milliards d'euros de taxes. Si on ajoute les sommes engrangées par les péages, cela fait 42 milliards d'euros. De cette somme, combien est restituée par la puissance publique et par les sociétés d'autoroute pour la gestion et l'entretien des routes ? 21 milliards d'euros, soit la moitié de la somme. En 2007, les autoroutes percevaient 7,5 milliards d'euros et remettaient à peu près 4,8 milliards sur la route, soit une marge de 56%. L' État, sur les 34 milliards de taxes diverses, en remettait à la même époque 16 milliards pour les routes, soit 111% de marge. Conclusion : l’État fait payer le monopole public de la route extrêmement cher. Depuis 10 ans, la situation s'est dégradée : les recettes n'ont pas vraiment changées mais comme les départements ont des difficultés financières très graves, la principale variable d'ajustement dans les départements a été la route. Comparaison avec les rails : un autre mythe étatiste dit que la route est beaucoup plus subventionnée que le rail. En réalité, les usagers mettent 13 milliards d'euros de moins dans les chemins de fer. La billetterie ne suffit pas à équilibrer les comptes et l'ensemble des subventions publiques versées à la SNCF représente 13 milliards par an. La plupart des régions payent le déficit d'exploitation de la SNCF. Exemple des Pays-de-Loire : en 2015, le déficit payé par cette région était de 140 millions d'euros. Dans le cas des transports urbains, 5 milliards de subventions (hors Île de France) leur sont versés, ce qui représente 85% de leur budget. La billetterie ne paye que 20%. On peut dire que globalement, ce que débourse l'automobiliste paye la route mais aussi le déficit des autres moyens de transports. La route est donc pour l’État un centre de profits pas forcément réutilisés pour celui des usagers. Les externalités Une externalité est un coût que l'automobiliste engendre mais ne supporte pas lui-même et qu'il fait supporter aux autres. Donc un coût indirect. Trois externalités négatives sont souvent évoquées : l'insécurité routière ; la congestion ; les pollutions Mais il existe aussi des externalités positives, car la route profite au plus grand nombre : • combien de vies sauvées par la route ? Prud'homme prends l'exemple des problèmes cardiaques : le fait que les secours puissent emprunter la route sauverait 20 000 vies par an ; • de nombreuses activités sont rendues possibles grâce à la route. La voiture est aussi plus commode ; • la pollution est aussi présente ailleurs, notamment dans le métro. S'il n'y avait pas de voitures, quel pourcentage du PIB actuel serait rendu impossible ? C'est très difficile à estimer. D'après Prud'homme, quand on augmente la mobilité, c'est à dire le nombre d'endroits accessibles en 30 min de trajet, on constate que pour 10% d'augmentation de la mobilité dans la zone concernée, la productivité de cette même zone augmente de 3%. Toutes les études sur les bassins urbains montrent à peu près la même chose. D'où l'idée de faire des transports en commun. Plusieurs villes ont été étudiées. Exemple avec l'agglomération de San Francisco : en heure pleine pour faire le trajet domicile-travail en voiture, on constate pour l'usager une perte de 75% de temps. Si l'usager utilise les transports en commun, son temps de trajet sera 3,5 fois plus long. Donc faire des transports en commun pour améliorer la mobilité n'est pas la solution, il vaut mieux essayer d'améliorer la fluidité du trafic automobile. Quelle est la part du PIB rendue possible grâce à l'automobile ? Avec beaucoup de marge d'incertitude, on peut cependant dire que de 30 à 50% de notre PIB est lié à notre capacité à nous déplacer ou à déplacer des marchandises par la route. En France, les gens dépensent environ 230 milliards en mobilité individuelle ; le chiffre d'affaire du transport routier de marchandises est de 44 milliards ; on arrive ainsi à 274 milliards de dépenses. 30 à 50% du PIB représente ainsi 660 à 1100 milliards d'euros. La valeur de la mobilité est donc énorme. Les biais de décisions Les coûts de construction varient selon le type de route. Ainsi, pour construire 1km de route de campagne, il faut environ 1,5 millions d'euros ; pour 1km d'autoroute, 5 à 6 millions. Par comparaison, pour 1km de ligne LGV, les coûts s’élèvent à 25 millions. Dans tous les cas, l'investissement ferroviaire ne peut pas être considéré comme plus rentable pour les usagers que la route. Le biais politicien anti mobilité individuelle pénalise aujourd'hui lourdement l'économie. Le manque d'efficacité de la gestion publique La gestion publique est assez inefficiente à chaque stade. Un économiste danois a étudié de nombreux projets d'infrastructures dans le monde. Il a montré que systématiquement dans les projets d'infrastructures publiques : 1. les coûts étaient sous-estimés dès la conception du projet (au stade de « la planche à dessin ») 2. les bénéfices étaient surestimés 3. les biais d'estimation étaient plus importants sur le rail que sur la route. Pour qu'un projet se fasse, il est vendu aux politiciens avec des coûts sous-estimés et des bénéfices surestimés par les concepteurs. Comme le train est politiquement plus porteur que la route, ces erreurs d'estimation sont donc plus fréquentes. De nombreuses décisions de dépenses routières sont donc à caractère politique et non économique. C'est vrai pour les grands investissements routiers et aussi pour les petites décisions locales. Le public ne sait pas penser en coût global, il n'a pas de méthode moderne de gestion. Aujourd'hui par exemple, on construit une route à deux fois deux voies « gratuite » et on oublie que ces routes ont un besoin d'exploitation plus important. Ce coût global de possession, la puissance publique ne sait pas le prendre en compte. Les calculs de valeurs actuelles nettes sont toujours fantaisistes. Exemple du tunnel Lyon-Turin : Rémy Prud'homme a calculé que cet investissement avait une valeur actuelle nette négative, c'est-à-dire qu'à la mise en service, compte-tenu des frais de fonctionnement imposés et du faible gain en trafic, le tunnel va coûter plus de 50 milliards à faire mais ce coût va continuer à augmenter par la suite avec la mise en service. Beaucoup de décisions d'infrastructures routières ou ferroviaires prises politiquement sont dans un cas de figure ou les valeurs actuelles nettes de sortie sont très inférieures voire négatives par rapport à ce qui a été investi. Enfin l'achat public n'est pas efficace. Le code des marchés publics ne permets pas de bien négocier donc ne permets pas d'obtenir les meilleurs prix et donc cela coûte plus cher. Le recours à l'expropriation. Mythe étatiste : si l’État n'était pas là pour exproprier, on ne pourrait pas faire de routes. C'est faux : en Allemagne ou en Angleterre, ou l'expropriation, sans être impossible, est beaucoup plus difficile que chez nous, beaucoup plus encadrée et avec une indemnisation des expropriés beaucoup plus juste (c'est-à-dire plus proche des valeurs de marché réelles), les collectivités prévoient longtemps à l'avance et elles achètent. Elles arrivent ainsi à avoir une maîtrise foncière par des méthodes normales. Autre mythe : l'expropriation est efficace car une personne qui refuse de vendre peut bloquer un projet. Malgré l'efficacité de l'emploi de la force publique , aujourd'hui il faut au minimum 10 ans pour mener un projet à son terme, voire 15 à 20 ans. L'emploi de la force expropriatrice n'est absolument pas une nécessité pour construire une voie nouvelle. Comment aller vers un modèle plus privé ? Quelques questions à se poser : peut-on privatiser la route y compris la maîtrise d'ouvrage ? Pourquoi le modèle public est dominant ? La réponse à cette dernière question est que jusqu'ici, ce modèle s'est avéré relativement commode. Il évite par exemple d'avoir à payer des péages dès qu'on change de section de route. L'avantage de mobilité lié à la route aurait vite été condamné par les coûts de transaction. Mais le paradigme technologique est en train de changer. On pourrait envisager d'avoir une tarification à l'usage avec un GPS, même si cela pose un problème de respect de la vie privée. Tarification par un monopole : la tarification de la route aujourd'hui est un monopole. Un monopole est en capacité de maximiser son profit au détriment des consommateurs. La captation du surplus consommateurs (la différence entre ce qu'on paye vraiment et ce qu'on serait prêt à payer) se fait par l'offreur. Problème : le surplus consommateur et la capacité de la concurrence à faire baisser le prix en dessous du prix qui maximise le revenu global du secteur est ce qui alimente la destruction créatrice. C'est parce qu'on paye moins cher un service qu'on conserve de l'argent potentiellement dépensable dans d'autres choses. Quand on compare des marchés où, sur des postes de dépenses fixes, les gens sont contraints par des offreur, soit en situation de monopole soit en situation de force, d'aller jusqu'à leur capacité maximale de paiement, le niveau de vie global de la zone baisse. Exemple avec l'Obamacare : cette loi permet aux laboratoires pharmaceutiques d'augmenter leurs prix puisque les assurances sont obligées de payer. Conséquence, le prix des assurances augmente et le prix de ce que les consommateurs peuvent mettre dans le reste (alimentation, restaurants, loisirs...) diminue. Le problème de tarification par un monopole n'a pas aujourd'hui de réponse économique satisfaisante. Jean Tirole dit que le meilleur moyen est de rechercher un maximum de transparence de coût, de rétablir la symétrie de l'information et de négocier le meilleur prix possible. Que pourrait-on faire ? D'abord, transformer les DIR (Direction interdépartementale des routes) qui gèrent les routes en sociétés, anonymes ou établissements publics à caractère commercial, avec un système comptable. Au sein des départements ou des communes, on pourrait aussi envisager que les communes soient gérées comme des syndics de copropriété. Les routes sont la partie commune et les communes mettent en concurrence des boîtes privées sur des objectifs précis et le moins cher l'emporte. Cela existe déjà aux États-Unis et au Canada. Conclusions Il est déjà possible de privatiser complètement la gestion opérationnelle d'un réseau routier. La technologie permettra très vite de résoudre le problème autrefois bloquant du coup de la transaction. Enfin, le rôle de la maîtrise d'ouvrage publique ne disparaîtra pas totalement tant que le monopole naturel ne sera pas cassé par l'évolution technologique.   Regardez la vidéo de la conférence de Vincent Benard